Revista da
SBDA
Direito Aeronáutico e Direito
Espacial
La Política de Cielos Abiertos 1
Eduardo Gaggero *2
El tema de la Globalización es uno de los temas más candentes del Presente Tiempo, en el cual se viene imponiendo un modelo económico al que comúnmente se le identifica "Neo Liberal" y que con demasiada frecuencia produce efectos globales.
La Globalización no es sinónimo de Internacionalización como a veces pretende presentársele. La internacionalización presupone naciones que soberanamente se relacionan y se integran.
Tampoco es la Universalización propugnada por filósofos y teólogos contemporáneos, como Theillard de Chardin.
Aparentemente para el testigo de la Historia, lo Global está por encima. Prescinde de los sistemas nacionales existentes, los penetra indiscriminadamente, no sólo en lo económico, en la producción y en el consumo que es su objetivo explícito. Abarca también, mediante sus mecanismos de Masificación, la propia Cultura, con la consiguiente pérdida de identidad de los individuos y de las Naciones.
Aunque con cierta resistencia patentada por el GATT, la liberalización de la Economía ha llegado al transporte aéreo y provocado un replanteo de concepciones tradicionales.
Una de las cuestiones principales se centra en determinar cuáles son los límites y los riesgos de la postulada libre concurrencia cuando las condiciones de los concurrentes no son iguales.
El transporte aéreo del siglo XXI presenta temas diversos y antagónicos como globalización, desglobalización, flexibilización, bilateralismo, multilateralismo, soberanía, salvaguardia, privatización, libertades de acceso al mercado, libertad del aire, servicio público, economía de escala, derechos del consumidor o usuario, rédito empresarial, seguridad, códigos de conducta...
El Acuerdo sobre Servicios de Transporte Aéreo del GATT no será aplicable a los Derechos de Tráfico Aéreo, entendiéndose por tales "el derecho de los servicios regulares y no regulares de operar y/o transportar pasajeros, carga y correo, mediante renunciación o alquiler,
desde, hacia, en o sobre el territorio de un miembro, con inclusión de los puntos que han de cubrirse, las rutas que han de explotarse, los tipos de tráfico que han de realizarse, la capacidad que ha de facilitar se, las tarifas que han de cobrarse y sus condiciones. Los criterios para la designación de líneas aéreas, entre ellas, las de número, propiedad y control".En la Conferencia Mundial de Transporte Aéreo sobre "Reglamentación del Transporte Aéreo Internacional, Presente y Futuro", celebrada por la O.A.C.I., en Montreal, del 23 de Noviembre al 6 de Diciembre de 1994, se llegó entre otras conclusiones a la siguiente:
"Todo cambio en el sistema de reglamentación del transporte internacional debería ser evolutivo, teniendo debidamente en cuenta, no sólo las disposiciones del Convenio de Chicago, la participación en el transporte aéreo internacional y las ventajas económicas más amplias del transporte aéreo, sino también la realidad de las disposiciones entre los Estados, sus aspiraciones e inquietudes al avanzar hacia un entorno menos reglamentario, así como las limitaciones de infraestructura físicas y ambientales."
En esa Conferencia, 16 Estados de Iberoamérica y el Caribe consideraron que el bilateralismo seguía siendo un medio adecuado para establecer acuerdos que garanticen a los Estados la Participación Real y Efectiva en el sistema del transporte internacional.
La Globalización Económica no es un fenómeno exclusivo de nuestros días y que surge con la expansión del Transporte Marítimo al servicio de los procesos colonizadores y de la ideología económica, política y religiosa del Capitalismo y la Evangelización.
La Globalización en sí misma es una consecuencia de la evolución de la Técnica para el desplazamiento de los hombres y de las mercancías, una función circulatoria que integra y acorta distancias en un mundo cada vez más interdependiente.
En el siglo XX la Aviación vuelve a plantear el tradicional dilema de soberanía versus libertad.
La primera reglamentación multilateral orgánica de los principios, problemas e instituciones básicas de la aviación, que precedió a toda reglamentación orgánica de cualquier Estado fue la Convención Internacional para la Reglamentación de la Navegación Aérea, suscripta en París el 13 de Octubre de 1919.
Las Potencias Aliadas de la 1era. Guerra Mundial aprovechando la presencia en Francia de los representantes plenipotenciarios de numerosos Estados para la concertación de los Tratados de Paz de Versalles y la regulación de los problemas concernientes a la utilización post-bélica de la aviación por los países derrotados no perdieron la oportunidad para preparar un Estatuto con el fin de regir la aeronavegación civil en el mundo.
Entre los 17 Estados signatarios originales de la Convención de París figura Uruguay.
En París los cielos se cierran bajo el imperio de la soberanía "completa y exclusiva" de cada Estado Contratante sobre el espacio atmosférico por encima de su territorio entendiendo por tal, el metropolitano y el colonial.
Curiosamente los ingleses fueron los que insistieron en consagrar el principio de la Soberanía, deseosos de garantizar la seguridad de las islas que perdían su magnífico aislamiento, frente a los peligros que vienen de lo alto y que serían dramáticamente confirmados en la 2da. Guerra Mundial.
Como una atenuación a su soberanía, cada Estado contratante se comprometió a conceder la libertad de pasaje inocente, aunque severamente restringido a tiempos de paz y a las aeronaves. El avión era por entonces un arma más que un medio de transporte.
El comercio aéreo no era libre y quedaba sujeto a permiso previo mediante la concertación de un "acuerdo de línea".
En 1944, marcando un paralelismo con la Conferencia de París y cuando todavía no había cesado en todos sus frentes la 2da. Guerra Mundial, el Gobierno de los EEUU convoca a una Conferencia para regular a la aviación de la post-guerra.
Ya no es aquella legislación de "emoción", como la del Convenio de 1919, signada por la preocupación por la potencia militar del avión, sino el temor a la competencia comercial aeronáutica ruinosa, la que marca el fracaso de la intención del Gobierno Norteamericano de obtener un estatuto multilateral de "Cielos Abiertos" .
En Chicago, desde el 1º de Noviembre al 7 de Diciembre de 1944, estuvieron conferenciando representantes de 52 países.
Como un magro resultado transaccional, junto con el Convenio principal sobre Aviación Civil Internacional se abrieron a la firma los Anexos de Tránsito y de Transporte, donde se consagra el régimen multilateral para el funcionamiento de las líneas internacionales regulares.
Aparecen configuradas las desde entonces denominadas "Libertades del Aire".
Las Cinco:
- Dos de tránsito
- Tres de tráfico o transporte.
La mayoría de los Estados invitados a la Conferencia (36 en 56) se negó a firmar el anexo de transporte y ningún otro se adhirió a él y los principales firmantes lo denunciaron posteriormente.
El Convenio principal, del que actualmente son Parte, la casi totalidad de los Estados del Mundo, se inicia con el reconocimiento de la soberanía plena y exclusiva de los Estados en el espacio aéreo situado sobre su territorio.
Se vuelve a preceptuar que los servicios internacionales regulares sólo pueden explotarse con un permiso especial u otra autorización de dicho Estado y de conformidad con las condiciones de dicho permiso o autorización.
La posibilidad de volar para el comercio está supeditada a la obtención de concesiones de los Estados Soberanos.
Son privilegios más que libertades.
Dentro de ese cuadro de autolimitaciones de soberanía, los Estados se esfuerzan constantemente por mantener un equilibrio lo más perfecto y exacto posible, en sus relaciones bilaterales.
Onerosidad y equilibrio son las bases sustanciales del Bilateralismo Aeronáutico.
Para Enrique Ferreira, autor de la Doctrina Argentina en Derecho Internacional Aeronáutico, expuesta y desarrollada a partir de 1946: "Son las normas jurídicas y no las posibilidades prácticas o potenciales de los Estados los que deben gobernar la actividad aerocomercial internacional".
El tráfico de nación a nación es una unidad y lleva en principio a una división por partes iguales lo que no niega la posibilidad de que el Estado titular de esa parte negocie la misma dentro de diversas modalidades y a cambio de mejoras proporcionales, de modo de balancear equitativamente el sinalagma de la relación.
Conceptos que por su contenido ético tienen la resonancia histórica de las verdades perennes y que concluyen con esta lapidaria sentencia:
"Los sostenedores de la teoría de los Cielos Abiertos olvidan, por el positivismo jurídico, de que están imbuidos, que la Libertad es un Derecho y no una simple posibilidad de hecho no prohibida por la ley positiva. No hay libertad contra libertad, porque no puede haber derecho contra derecho.
El recto uso de la libertad de cada Nación jamás puede causar daño a los otros. En el debido respeto de los derechos de cada una radica el "recto orden jurídico internacional".
En Iberoamérica, el Principio de Reciprocidad Real y Efectiva fue aprobado inicialmente como aspiración a propuesta de Uruguay y con los votos contrarios de EEUU y Brasil, en la 2da. Conferencia Regional de Aviación Civil, celebrada en Montevideo en 1960.
Luego fue adoptado por la mayoría de los países de la CLAC y por la mayoría de los Estados potencialmente más débiles en las Conferencias Mundiales de Transporte Aéreo, convocados por OACI.
Uruguay lo implantó por 1ª. Vez en 1972 en un Convenio sobre Servicios Aéreos con el Reino de Bélgica.
En 1974, el principio fue regulado con precisión y claridad en las Normas de Política Aeronáutica, dando cumplimiento a la normativa citada y en una Ley de 1978 sobre Relaciones Internacionales Aeronáuticas en materia Comercial; se procedió a revisar todas las relaciones aero-comerciales existentes y se negociaron nuevos Convenios bilaterales.
Fue un intenso trabajo de casi 20 años que exigió perseverancia y tenacidad y que constituye un jalón significativo en la historia aeronáutica del Uruguay y una experiencia rica por el conocimiento que nos proporcionó en una perspectiva universal, sobre la materia del intercambio de derechos de tráfico o sea el estado de la cuestión"libertades del aire".
Llegamos a la revigorización de la Política de Cielos Abiertos que bajo el rótulo de "Desregulación" implantó legislativamente EEUU en 1978 para su mercado doméstico y que a partir de 1980 extendió unilateralmente al mercado internacional, conmocionando al mundo del transporte aéreo y alterando las bases mismas al sistema de Chicago regulatorio de la Aviación Civil Internacional.
Con gran esfuerzo las "no potencias" lograron la convocatoria para 1999 de una III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Espacio para ver en qué grado se están cumpliendo los grandes postulados del Derecho Espacial en las actividades concretas y hacer un balance actualizado.
La meta debe apuntar a la Internacionalización del Transporte Espacial y a su consideración como un nuevo Servicio Público Espacial como lo son las comunicaciones satelitales.
"No hay nada nuevo bajo el sol" en Chicago se había considerado la necesidad del desarrollo de los transportes aéreos en interés de la humanidad.
Sin embargo esas ideas fueron descartadas y luego quedaron en el olvido como dando tiempo al tiempo, las posiciones intermedias entre los extremistas de la Soberanía y la Libertad. Tal la postura asumida por Nueva Zelanda y Australia en la Conferencia, propiciando la internacionalización de los servicios de largo recorrido y apoyando la creación de una Organización Internacional destinada a controlarlos.
La Delegación de Canadá bregó por la creación de una Autoridad Internacional reguladora de las 5 libertades.
En la II Conferencia de la ONU sobre el Espacio Ultraterrestre (UNISPACE) celebrada en Viena en 1982 se logró incluir en las Conclusiones Finales una dramática advertencia de y para la comunidad internacional: "La Paz Colectiva sólo existirá si hay participación colectiva".
La participación para que sea justa requiere una regulación que la salvaguarde.
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* Catedrático de Derecho Aeronáutico y Espacial, Derecho de los Transportes y Derecho Comercial y Director del CIDA-E. [Topo]
1
Versión escrita del relato producido en las XIV Jornadas Internacionales del Instituto Uruguayo de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación. Noviembre 2001, Colonia del Sacramento, Uruguay. [Topo]2
Las opiniones vertidas en el presente artículo son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no comprometen la posición oficial de las instituciones que integra. [Topo]
