Revista Brasileira de Direito Aeroespacial

Por que não há uma convenção internacional
sobre Sensoriamento Remoto? *

A resposta mais curta e direta a essa pergunta é: Porque os EUA e alguns de seus países aliados não querem. E não querem porque entendem que os princípios existentes atendem perfeitamente à regulamentação desta atividade cada vez mais importante.

Tal posição foi, mais uma vez, reiterada na 40ª Reunião do Subcomitê Jurídico do Comitê das Nações Unidas para o Uso Pacífico do Espaço (Copuos), em Viena, Áustria, de 2 a 12 de abril de 2001. O chefe da delegação norte-americana, Stephen Mathias, Consultor Jurídico Assistente para Assuntos das Nações Unidas do Departamento de Estado dos EUA, tratou de não deixar dúvidas a respeito.

Já em sua primeira intervenção, ele fez questão de saudar o 15º aniversário dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto, aprovados na Resolução 41/65 da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 9 de dezembro de 1986 (2).

E explicou as razões de sua comemoração:

"Os Princípios sobre Sensoriamento Remoto estabeleceram as idéias fundamentais que ajudaram a expandir o uso civil e comercial dos dados de sensoriamento remoto para melhor administrar os recursos naturais, o uso da terra e a proteção do meio ambiente. Primeiro, os operadores dos satélites de sensoriamento remoto estão livres para coletar dados de qualquer parte da Terra, a qualquer momento. Segundo, estes dados podem ser oferecidos publicamente em base não-discrimintória e a custos razoáveis."

O que diz, em essência, essa declaração? Diz que os EUA estão muito satisfeitos com os Princípios sobre Sensoriamento Remoto por dois bons motivos:

(1) porque eles permitem o livre sensoriamento por satélite de qualquer ponto da terra, a qualquer hora; e

(2) porque eles permitem a livre venda dos dados assim obtidos, sob as condições da "não-discriminação" e do "preço razoável", convenientemente vagas e maleáveis, que bem se prestam a mudanças políticas inesperadas ou induzidas, assim como a oscilações e manipulações de mercado.

Não por acaso, nesta mesma 40ª Reunião do Subcomitê Jurídico do Copuos, os EUA recusaram a proposta da Grécia, apoiada por vários outros países, de se estudar a transformação dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto em tratado.

A idéia de elaborar um tratado a partir dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto tem a mesma idade da resolução que os adotou – 15 anos. No próprio momento da aprovação dos Princípios, em 1986, muitos países – inclusive uma das grandes potências da época, a URSS – julgaram oportuno afirmar a necessidade de sua conversão em tratado, capaz de lhe dar maior amplitude e caráter obrigatório.

A 3ª Conferência das Nações Unidas sobre a Exploração e Uso Pacífico do Espaço Exterior (Unispace III), realizado em julho de 1999, em Viena, recomendou, em seu relatório final (§ 373), a revisão dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto tendo em vista sua possível transformação num tratado (3).

A Unispace III fez essa e outras indicações após destacar que "o papel do Comitê para o Uso Pacífico do Espaço Exterior (Copuos) e de seu Subcomitê Jurídico como mecanismos incumbidos de elaborar princípios e normas necessárias e apropriadas para regulamentar o espaço exterior precisa ser fortalecido para atender às demandas de um campo de atividade humana que avança rapidamente".

Assim, a Unispace III, a maior e mais importante conferência intergovernamental sobre questões espaciais, relacionou o trabalho de elaboração de um tratado ou convenção sobre sensoriamento remoto por satélite com a tarefa de fortalecer o Copuos como instituição criadora do Direito Espacial.

Construir um novo tratado a partir de uma declaração de princípios não seria uma novidade no Copuos e em seu Subcomitê Jurídico. Há um precedente de extrema relevância. O Tratado sobre Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico, conhecido como o Tratado do Espaço de 1967, o documento fundador do Direito Espacial, foi erigido com base na Declaração dos Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico, de 1963 (4).

Não se fez, no caso, mera transposição de texto. As principais idéias e concepções da Declaração de Princípios de 1963 foram não apenas mantidas, mas também ampliadas e desenvolvidas no Tratado do Espaço de 1967. O mesmo processo pode ser seguido na elaboração de uma convenção sobre sensoriamento remoto. Até porque os Princípios sobre Sensoriamento Remoto de 1986 estão alarmantemente desatualizados, tanto diante das novas tecnologias usadas na atividade quanto diante da variedade de serviços e produtos que ela deu origem e de seu novo e florescente mercado.

Não se trata de alterar os princípios fundamentais, exatamente aqueles que tanto agradam os EUA: a liberdade de sensoriar o mundo inteiro e a liberdade de vender os produtos do sensoriamento, que já parecem consagradas como costume internacional, conforme ficou patente no Workshop sobre Direito Espacial promovido pelo Instituto Internacional de Direito Espacial e o Escritório da ONU para Assuntos Espaciais, durante a Unispace III, em julho de 1999, em Viena. (5) Afinal, nos 15 anos de existência dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto, eles nunca foram contestados por nenhum país.

Trata-se de regulamentar essas liberdades, de forma detalhada e segura, para que elas só possam ser exercidas regularmente com o efetivo respeito aos direitos e interesses legítimos de todos os países.

O referido Workshop chegou à seguinte conclusão a respeito:

É de suma importância a constatação feita pelo Workshop de que "estão surgindo restrições nacionais ao acesso aos dados" de sensoriamento remoto. Este é um dos argumentos mais fortes em favor da criação de um tratado ou convenção sobre a matéria, que estabeleça, entre outros, os princípios e normas fundamentais de um sistema internacional seguro, permanente e amplamente reconhecido de acesso aos dados de sensoriamento remoto, a fim de impedir toda e qualquer limitação unilateral e arbitrária adotada pelos países que controlam as tecnologias e as principais redes do setor.

Apesar disso ou por isso mesmo, a recomendação do Workshop não obteve consenso entre os países para ser incorporada à Resolução 1ª da Unispace III – "O Milênio Espacial: Declaração de Viena sobre o Espaço e o Desenvolvimento Humano" –, nem ao seu Relatório Final.

Depois de exaustivos debates e negociações, o máximo que se logrou foi incluir na Declaração de Viena, entre as tarefas de uma "estratégia destinada a enfrentar os desafios mundiais do futuro", visando em especial o "fortalecimento e reposicionamento das atividades espaciais no sistema ds Nações Unidas" (letra e), a de (§ iv) "promover os esforços do Comitê para o Uso Pacífico do Espaço Exterior (Copuos) para o desenvolvimento do Direito Espacial, convidando os Estados a ratificarem ou aderirem aos tratados sobre o espaço exterior elaborados pelo Comitê, e as organizações intergovernamentais a aceitá-los, e considerando o desenvolvimento ulterior do Direito Espacial para satisfazer às necessidades dos países em desenvolvimento e dos países com economias em transição".

A proposta de uma menção concreta à elaboração de um tratado sobre sensoriamento remoto não foi admitida e deu lugar à referência genérica e vaga sobre "o desenvolvimento ulterior do Direito Espacial". (6)

A verdade é que alguns países desenvolvidos temem que o processo de transformação dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto em uma convenção traga de volta as antigas discussões a respeito, por exemplo, da necessidade ou não de autorização prévia para sensoriar o território de um pais ou de autorização prévia do país sensoriado para vender as imagens obtidas sobre o seu território.

Isso, para esses países, teria um efeito jurídico indesejado: os Princípios sobre Sensoriamento Remoto, hoje admitidos como costume internacional, perderiam tal condição ao se tornarem de novo motivo de debate e controvérsia no seio das Nações Unidas.

Daí a proposta formulada pelos juristas alemães Marietta Benkö e Kai-Uwe Schrogl (7) como medida de segurança para cortar essa possibilidade: Numa primeira etapa, os Princípios sobre Sensoriamento Remoto seriam refundidos em um tratado praticamente nos termos em que estão hoje; e, numa segunda fase, seriam redigidos protocolos complementares (ao tratado dos princípios) sobre temas específicos, como a expansão comercial dos servicos de sensoriamento remoto e o princípio do acesso sem discriminação aos dados de sensoriamento remoto, considerando, em particular, o interesse dos países sensoriados. Tendo em vista criar garantias ainda maiores, os dois juristas alemães sugerem que os protocolos sejam moldados inicialmente como resoluções da Assembléia Geral da ONU e só depois transformados em tratados ou convenções.

Tal proposta, a meu ver, é questionável. Os Princípios sobre Sensoriamento Remoto precisam ter seu conteúdo devidamente explicitado e detalhado. Como estão agora, eles servem muito mais aos países sensoriadores – detentores das tecnologias necessárias – do que aos países sensoriados.

Os Princípios só beneficiarão efetivamente os países sensoriados se acompanhados de garantias hoje inexistentes.

Para os países sensoriados, por exemplo, as garantias e o detalhamento do princípio do acesso sem discriminação aos dados de sensoriamento remoto são, seguramente, muito mais importantes do que o próprio princípio. Este, com sua atual imprecisão, favorece claramente os países sensoriadores. Por que, então, deixar para pôr num protocolo complementar as garantias e os pormenores sem os quais o princípio não assegura nenhuma vantagem concreta aos países sensoriados? O que ganham os países sensoriados em aceitar de forma incondicional princípios vagos demais?

Por essas e outras, Winter Gerd, jurista também alemão, chegou à conclusão de que os países sensoriados negociaram mal os Princípios sobre Sensoriamento Remoto de 1986. Ele considera que os paises sensoriados fizeram "um mau negócio" ao abrir mão da posição de soberania estrita, sem assegurar inteiramente a contrapartida do livre acesso aos dados. A seu ver, os países sensoriados poderiam e deveriam ter exigido mais garantias de acesso aos dados para aceitar os princípios da liberdade de sensoriamento remoto de qualquer parte da Terra e da liberdade de venda de seus dados, sem necessidade de licença prévia. (8)

A experiência destes quinze anos parece evidenciar que os Princípios sobre Sensoriamento Remoto colocam os países sensoriados em posição obviamente desfavorável, para dizer o mínimo.

Wulf von Kries, jurista igualmente alemão, abserva que "nenhum esforço foi feito para ajustar o regime jurídico internacional ao âmbito em transformação do sensoriamento remoto" e que "cada país com programa de sensoriamento remoto perseguiu sua própria política independente, em alguns casos abertamente, e, outros nem tanto, sendo que até agora só um país, os EUA, optou por adotar uma legislação pertinente, sem no entanto dar atenção à renovação da ordem internacional reguladora do sensoriamento remoto".

Vale citar o que relata Wulf von Kries: "O objetivo permanente da política dos EUA de sensoriamento remoto, desde o Landsat Act, de 1984, tem sido atingir um equilíbrio entre os imperativos da segurança nacional e os interesses comerciais domésticos. As restrições relativas à segurança foram sendo progressivamente reduzidas para permitir o envolvimento mais desenvolto do setor privado no sensoriamento remoto. No principal, as várias instâncias políticas do governo norte-americano têm sido reativas, e não proativas, buscando manter a competitividade comercial dos EUA no mercado emergente de sensoriamento remoto. Este enfoque introduziu mudança significativa no que diz respeito ao princípio do acesso sem discriminação aos dados, a pedra de toque da política espacial dos EUA. Enquanto o Landsat Act sustentava a exigência de distribuição de dados sem discriminação, entendendo que as empresas privadas de sensoriamento remoto não poderiam transformar os dados em propriedade, o Ato de 1992 sobre a política de sensoriamento remoto estabeleceu distinção entre os sistemas financiados por recursos públicos e privados, obrigando os operadores a tornar disponível (apenas) os dados primários aos governos dos países sensoriados e não mais a todos os usuários em potencial, nos mesmos termos." (9)

Essa prática dos EUA simplesmente passou ao largo do Princípio XII, que reza: "O Estado sensoriado deverá ter acesso aos dados primários e processados relativos ao território sob sua jurisdição, assim que forem produzidos, em base não discriminatória e a um custo razoável. O Estado sensoriado deverá ter acesso, também, em base não discriminatória e nas mesmas condições e termos, à informação analisada relativa ao território sub sua jurisdição, disponível nos domínios de qualquer outro Estado participante das atividades de sensoriamento remoto, levando-se em especial consideração as necessidades e interesses dos países em desenvolvimento."

Isso permitiu, acrescenta Wulf von Kries, que as empresas privadas do setor passassem a criar suas próprias regras.

Em vista dessa tendência, ele sustenta que as atividades de sensoriamento remoto devem ser regidas por três regimes jurídicos diferentes e praticamente independentes: o público, o militar e o comercial – sem que haja, portanto, um direito internacional público pairando sobre os setores específicos e protegendo tudo o que representa o interesse público geral em todos eles.

A tentativa de iguarlar os setores militar e comercial ao setor público rompe com o primado do interesse público, que costuma beneficiar, em especial, aos países sensoriados.

Por tudo isso, se por ventura surgir a chance de uma nova negociação em torno da matéria – algo aparentemente pouco provável em futuro próximo –, esta poderá ser uma oportunidade de ouro para que os países sensoriados tentem atingir um mínimo equilíbrio de interesses entre eles e os países sensoriadores, que hoje está longe de existir.

Esse equilíbrio de interesses, cabe frisar, é condição necessária para os países sensoriados – pobres em sua esmagadora maioria – terem acesso mais livre aos grandes benefícios das tecnologias espaciais, imprescindíveis ao seu desenvolvimento.

Neste momento, no entanto, a maior tarefa e o maior desafio político da maioria dos países do mundo é vencer a resistência dos EUA e de seus aliados à idéia de se atualizar e ampliar o Direito Espacial Internacional em geral e, em particular, a legislação internacional sobre sensoriamento remoto.

Essa resistência é peça essencial do arsenal de políticas que mantém situações de monopólio e privilégio, bem como as crescentes desigualdades entre os países, com efeitos cada vez mais daninhas e insuportáveis para todos os países, sobretudo os pobre, mas também os ricos, pois o mundo de hoje está mais interligado do que nunca.

Quanto mais cedo essa resistência for superada, melhor para toda a comunidade internacional. Nova e vigorosa etapa de desenvolvimento bem mais abrangente das atividades espaciais poderá emergir desse triunfo, com um número muitíssimo maior de países tendo acesso ativo – e criativo – aos programas espaciais e a seus frutos generosos.

E isso poderá abrir caminho para um dia – quem sabe ainda neste milênio – convertermos a Terra num planeta mais equânime e justo para toda a vida humana que a habita e a dintingue entre tantos bilhões de corpos celeste.

* Trabalho apresentado na Mesa-Redonda sobre "Sensoriamento Remoto e Direito Espacial", no X Simposio Brasileiro de Sensoriamento Remoto, promovido pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) e Sociedade Latino-Americana de Sensoriamento Remoto e Sistmas de Informações Espaciais (Selper), em Foz do Iguaçu, Paraná, de 21 a 26 de abril de 2001.   (Volta)

** Jornalista e professor de Direito Espacial, vice-presidente da Sociedade Brasileira de Direito Aeroespacial (SBDA) e membro da diretoria do Instituto Internacional de Direito Espacial da Federação Internacional de Astronáutica. E-mail: monserrat@ax.apc.org    (Volta)

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