Revista Brasileira de Direito Aeroespacial

Aviação comercial, globalização e a experiência brasileira ^*

Introdução

O objetivo deste trabalho é discutir algumas questões relativas ao processo que se convencionou chamar de "globalização", tendo como base empírica a aviação comercial, com ênfase na experiência brasileira. O tema será abordado a partir da crítica que alguns autores, como Ferrer (1997), fazem dos discursos "fundamentalistas" sobre a globalização. Este tipo de abordagem enfatiza a inexorabilidade do processo, entendendo-o como fim das fronteiras, da soberania e da política nacionais, e ao fazê-lo, acabam por não lhe reconhecer contradições e contra-tendências, as quais vêm sendo exploradas por literatura recente através de estudos empíricos, e eventualmente propondo novas abordagens teóricas. Ao contrário do discurso "fundamentalista", a globalização é abordada como processo contraditório, não-homogêneo, e em relação ao qual modelos do estilo "fim da história, das ideologias e da política" se revelam insustentáveis (1).

Este trabalho tenta desenvolver algumas questões nestes mesmo sentido, a partir de um estudo empírico de caráter exploratório e preliminar conquanto limitado por uma série de constrangimentos espaço-temporais, mas também facilitado por novas possibilidades trazidas pelo processo em questão. Em se tratando de uma abordagem sobre relações sociais de natureza global, limita-se pela dificuldade em alcançar fisicamente o escopo em que estas se concretizam, haja vista tratar-se aqui de um pesquisador - aluno de pós-graduação - ligado a uma instituição de um país que não está próximo às arenas onde boa parte das decisões que dizem respeito ao tema são tomadas. Mas que já se beneficia da existência de instrumentos que tendem a facilitar o acesso a estas informações, com destaque para a internet, meio no qual parte das fontes utilizadas foram colhidas.

Ele está divido em três partes, além desta introdução e de uma breve conclusão. A primeira trata do argumento quanto ao caráter inédito do processo de globalização. Analisando o desenvolvimento da atividade aeronáutica em nível mundial, mostrarei como ela define desde seus primórdios – as primeiras décadas do século XX – o globo como seu campo de atividades, e portanto, permite que se fale de "integração e interdependência" entre os povos desde então. Em segundo lugar, enfrentarei o argumento de que a globalização põe fim às fronteiras entre países, anulando a idéia de "soberania nacional". Se por um lado a interdependência dos povos – cultural, política e econômica – tende a se intensificar desde o momento em que começa a se desenvolver a aviação em nível mundial, por outro, desde então a questão da soberania nacional se afirmou como princípio positivo e irretorquível. Dentre as mudanças contemporâneas no cenário da aviação internacional, o não-reconhecimento do princípio da soberania dos Estados sobre seus territórios não parece estar à vista. Por fim, tratarei da liberalização econômica tomada como única política possível (o que a rigor, implica a idéia de fim da política) num contexto global. A experiência brasileira será explorada como um caso de liberalização regulada. Se a expressão soa paradoxal, ela se justifica no sentido de estar a liberalização submetida à interpretação e intervenção positiva dos atores envolvidos, aí incluído o Estado, não sendo portanto, redutível a uma lógica unilinear baseada num modelo econômico ideal "de mercado" – mesmo que o neoliberalismo seja a orientação das políticas governamentais em geral, inclusive para o setor. Serão ainda apontadas algumas tendências substantivas deste processo.

Registro mais uma vez que este trabalho tem caráter mais exploratório do que conclusivo, e está circunscrito a um campo específico da atividade econômica. Ele não nega a existência de um processo de globalização, mas tenta qualificá-lo. E entende que houve mudanças substantivas na ordem econômica brasileira nos últimos anos, sob a égide de um processo de liberalização com vistas à introdução do país na chamada ordem global. O que ele pretende afirmar é que este processo de globalização pode e deve ser apreendido sob um olhar crítico. Do ponto de vista que aqui pretendo desenvolver, isto significa tratá-lo como fenômeno histórico, o qual não tem um sentido preestabelecido, nem tampouco impõe uma lógica unilinear e homogênea aos diferentes grupos humanos – comunidades, nações e regiões – sobre os quais vem se espraiando. Depende, isto sim, do que os atores nele envolvidos têm feito e ainda farão, à luz de seus legados históricos e culturais, aí incluído o poder de que dispõem (2).

É a globalização um fenômeno novo?

A emergência da globalização como um fenômeno sem precedentes na história da humanidade é, segundo Ferrer (1987), um dos argumentos basilares dos discursos "fundamentalistas" sobre o tema. Não há dúvida de que a sociedade contemporânea assistiu ao surgimento de novas formas de inter-conexão e interdependência entre os povos, e eventualmente, de comunidades ou grupos transnacionais de caráter político, econômico ou cultural. A internet seria um dos meios mais importantes desta nova ordem, facilitando a criação formas de identidade que transcendem os limites do local e do nacional (Castells 1996a). Comunicação e transportes estariam à frente da criação de uma verdadeira sociedade global, enquanto o capital lança mão destes recursos para se desprender de qualquer constrangimento local, podendo circular livremente pelo mundo atrás das melhores condições para sua reprodução.

No domínio da política e da economia, Hirst e Thompson (1998) analisaram com uma certa profundidade os dados relativos a investimentos, distribuição de ativos, e fluxos financeiros em geral entre a década de 80 e os primeiros anos da década atual. De acordo com a análise destes autores, não se justifica falar de globalização econômica quando a maior parte destes indicadores demonstra que é no interior dos países, e, no limite, dentro de determinadas regiões (com destaque para a "tríade" Estados Unidos, Europa ocidental e Japão), que se dá a maior parte das transações econômicas. Defendem, portanto, que a globalização – que pressuporia a existência de fluxos de capital, etc. através das nações sem uma localização específica – é um mito, uma ideologia, que mais serve à dominação política, intra e internacional, do que ao avanço do saber (3). Ademais, os autores chamam atenção de que, do ponto de vista tecnológico, do comércio exterior e dos fluxos migratórios, em termos relativos, outros períodos assistiram a fases de expansão internacional até mais intensas que a atual (4).

A aviação, por outro lado, parece um exemplo de atividade econômica globalizado pela sua própria natureza, e ao mesmo tempo, capaz de revelar os limites do que se deve entender por globalização. O impacto da aviação na sociedade moderna, encurtando distâncias entre as regiões a um tal ponto que se pode chegar à face oposta do globo em vinte e quatro horas (5) , é certamente um passo decisivo na integração (de natureza democrática ou não) entre as nações. Aviões capazes desta performance existem desde fins dos anos 50, quando foram introduzidos os primeiros jatos, capazes de transportar em média uma centena de passageiros, ou pouco mais que isso. Eles aumentaram de tamanho até o início dos anos 70, com o surgimento dos aviões de fuselagem larga, capazes de transportar de trezentas a quatrocentas pessoas, mas desde então, não aumentaram de tamanho, nem de velocidade, pelo menos na mesma proporção que vinham aumentando até esta fase (6).

O papel dos transportes na integração – mais uma vez, forçada ou não – entre as nações começa a rigor com as grandes navegações. Os aviões, no entanto, assumiram um significado próprio. Desde os primeiros aparelhos utilizados para navegação aérea (balões e zepelins, notadamente) vem-se buscando formas de regulação internacional para a sua utilização. Os aviões propriamente ditos, no entanto, começam a ser utilizados com maior intensidade na I Guerra Mundial, e paralelamente à guerra, começam a ser utilizados também para fins comerciais. A percepção de que estes aparelhos vinham sendo, e continuariam a ser utilizados como armas de guerra levou a que, no primeiro fórum internacional para regular as operações internacionais – a Conferência de Paris, em 1919 – fossem estabelecidos certos limites à atividade aeronáutica de cada país fora de suas fronteiras. O princípio básico ali consagrado foi o da soberania nacional sobre o território e sobre o espaço aéreo por ele delimitado. Tendo cada país soberania sobre seu território e seu espaço aéreo, a utilização do mesmo para fins comerciais estaria sujeita à sua autorização. Institui-se ainda, como contrapartida do princípio de soberania, a liberdade de "vôo inofensivo", significando a liberdade de sobrevoar o território sem pousar, ou pousar apenas para reabastecimento ou realização de reparos de emergência (Guimarães 1951).

O período entre-guerras foi uma espécie de laboratório para a aviação comercial, uma atividade nova sobre a qual os governos e empresas procuraram criar normas, técnicas e padrões específicos. Ao final da Segunda Guerra, a aviação tinha acumulado um notável desenvolvimento, no que diz respeito às aeronaves, à infra-estrutura de apoio (comunicação e aeroportos, por exemplo), e aos recursos humanos. A desmobilização destes recursos, ao término do conflito, tornou-os disponíveis para fins civis, e pelo tamanho da oferta, com custos relativamente baixos para as empresas.

Quando a guerra estava próxima de terminar, alguns países perceberam a necessidade de atualizar os acordos internacionais sobre a aviação civil, de forma a acompanhar as transformações tecnológicas da atividade. Realizou-se, então, a Convenção de Chicago (1944), que, revogando as deliberações anteriores, detalha a regulamentação, distinguindo, por exemplo, diferentes tipos de aeronave, conforme o uso a que se propõem (oficial, a serviço do governo; comercial; civil sem fins comerciais; e ainda as aeronaves sem piloto – foguetes, por exemplo). As aeronaves oficiais e aquelas "sem piloto" não poderiam voar sobre território estrangeiro sem autorização, enquanto aquelas de uso civil não comercial poderiam fazê-lo, inclusive podendo aterrissar, desde que o propósito não comercial da viagem fosse mantido. Já as aeronaves comerciais dependeriam de autorização para pouso em território estrangeiro. Eventuais restrições eram aceitas, desde que estas não fossem estabelecidas em caráter excludente, ou seja, desde que fossem restrições aplicadas às aeronaves de todos os países estrangeiros. Estariam ainda sujeitas a inspeção alfandegária, sanitária, etc. por parte das autoridades locais.

Destaque-se também a criação da Organização de Aviação Civil Internacional (OACI), nesta convenção, que teria como finalidade: evitar o desperdício de recursos econômicos causados pela competição desrazoável; assegurar aos Estados contratantes que os seus direitos fossem plenamente respeitados e que tivessem oportunidades eqüitativas de operar empresas aéreas internacionais; contribuir para a segurança dos vôos; garantir o desenvolvimento seguro e ordeiro da aviação civil no mundo; satisfazer às necessidades dos povos do mundo no tocante a transporte aéreo seguro, regular, eficiente e econômico (Guimarães op. cit. : 23).

Autores dedicados ao tema sustentam que a natureza da atividade demandava, desde seus primeiros anos, formas de regulação internacional. Segundo Guimarães (id. : 22) sobre a OACI, "a entidade criada tem uma feição perfeitamente internacional e se afasta em várias partes da influência soberana dos Estados." Ou ainda Garnault (1951 : 11), discutindo a Convenção de Genebra, que posteriormente viria a complementar alguns pontos da Convenção de Chicago: "A verdade ainda verificada é que as necessidades próprias ao desenvolvimento da aviação civil exigiam, para ser satisfeitas, soluções de porte internacional. Estas não poderiam ser atingidas de uma evolução autônoma e lenta das legislações nacionais e cumpre alegrar-se com a constatação de que em um domínio muito difícil, a OACI conseguiu concluir uma transação sincera entre as pretensões e as concepções díspares dos Estados."

Como se depreende destes trechos – exemplos dentre outros do espírito que animou a criação de mecanismos internacionais de regulação da atividade aeronáutica – o desenvolvimento de uma indústria de transporte aéreo internacional não pode, por princípio, ser reduzido ao interesse de cada país em particular. Neste sentido, portanto, a aviação é hoje, como tem sido desde seus primórdios, instrumento e fruto do desenvolvimento de uma sociedade globalmente integrada.

Fim da soberania nacional?

Como já afirmei anteriormente, o processo de globalização traz consigo contradições, as quais derivam de sua própria constituição, como fenômeno social. Neste sentido, ao mesmo tempo em que a aviação contribui para uma maior interdependência das nações, não se podendo reduzir o seu desenvolvimento aos interesses, concepções e formatos de nenhuma delas em particular, é a partir da interação mais ou menos conflituosa, prática e simbólica, entre a forma que cada nação pretende dar à atividade, que esta toma um formato.

A Conferência de Chicago foi convocada com três objetivos principais: adaptação das normas de direito da aviação às necessidades criadas com a evolução do transporte aéreo; criação de um organismo internacional de aviação civil; estabelecimento de direitos comerciais. Como já se assinalou anteriormente, os dois primeiros objetivos foram atingidos. A questão comercial, no entanto, não foi resolvida no encontro, haja vista a permanência do princípio da "soberania nacional", onde o interesse econômico de cada país em particular, vis-à-vis seus próprios mercados de aviação, foi preservado de um acordo multilateral.

O interesse norte-americano de estabelecimento de uma política de "céus livres" (na versão original, "open skies"), encontrou nos Estados europeus uma barreira, e os Estados Unidos tiveram que anuir ao modelo de regulação proposto pela Inglaterra e outros países (Oliveira 1951) (7). A definição quanto aos direitos de transporte comercial internacional veio a se dar através dos acordos bilaterais, baseados no princípio da reciprocidade "real ou potencial" , significando com isso que a cada direito cedido por um país – para cada vôo comercial realizado pela companhia de um país com destino a outro –, um direito equivalente estaria garantido – uma empresa deste país teria direito a um vôo comercial para aquele. O primeiro destes acordos foi o "Tratado de Bermuda" (1946), entre Estados Unidos e Inglaterra, os maiores contendores de Chicago. Este foi a base a partir da qual cerca de 4000 outros tratados bilaterais foram estabelecidos até o presente, segundo dados da Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA), organização complementar à OACI que congrega empresas que atuam em nível internacional (8).

Segundo as fontes consultadas (9), o formato bilateral dos acordos permanece, como permanece o princípio da soberania nacional consagrado pela Convenção de Chicago. Houve mudanças na orientação política destes acordos, como assinalaremos mais adiante, mas eles permanecem sendo travados entre nações. A parte relativa aos serviços do Acordo Geral patrocinado pela Organização Mundial do Comércio estabeleceu o princípio da livre-competição, independente de vínculos nacionais, para os serviços de apoio ao transporte aéreo, tais como venda de bilhetes, manutenção, etc.. Mas não atingiu os direitos comerciais relativos ao transporte aéreo propriamente dito (Costa 1996), e portanto, em que pese a pressão política da OMC para a liberalização e abertura comercial em geral, as fronteiras permanecem vivas e soberanas por princípio no transporte aeronáutico.

Globalização e liberalização. Tendências e limites

Segundo o pensée unique que anima as políticas neoliberais, "não há vida fora da globalização, e não há alternativa dentro dela" (Borón 1998 :177). Neste sentido, tudo que se gera de disruptivo na ordem social por estas políticas é atribuído às forças cegas da globalização, contra as quais, já se disse, não há nada que se possa fazer (10). Diversos estudos, no entanto, têm mostrado que há diferenças na forma como cada sociedade constrói sua inserção neste processo, diferenças estas fruto dos legados históricos e culturais de cada nação em particular, e da forma como seus atores centrais – Estado, empresariado, trabalhadores, etc. – interpretam, enfrentam, e constróem concretamente esta inserção (11).

Diante desta perspectiva, e em que pese a orientação hegemonicamente neoliberal das políticas econômicas governamentais, em especial na América Latina, não se pode falar da emergência de uma "economia de mercado" por assim dizer padronizada. Ou ainda, não se pode falar de um modelo homogêneo de "economia de mercado" para o qual estariam convergindo todas as nações.

Claro está que a exclusão tem se feito regra neste contexto de globalização. Extratos crescentes da população latino-americana (ver, mais uma vez, Gamarra 1994 e Borón 1998) e a grande maioria da população da África (ver Castells 1996b : 82-128) têm sido postas à margem deste processo. Também nos países desenvolvidos tem-se falado em aumento da exclusão social. Nestes, contudo, a exclusão tem sido abordada com maior ênfase nas transformações na estrutura produtiva, cujo desenvolvimento tecnológico teve como contrapartida a redução dos postos de trabalho estáveis, ao estilo "assalariado", que caracterizaram o auge do Estado de Bem-Estar social (Castel 1998; Fligestein 1998). Mas há também os trabalhos que chamam atenção para as mudanças nas políticas sociais (ou falta delas) nestes países, como por exemplo aquelas que eventualmente vieram a transformar o outrora "Estado social" num "Estado penal", pelo menos para imigrantes, negros, minorias étnicas e, enfim, populações marginalizadas pelas sociedades desenvolvidas em geral. (12)

Em face destas e de outras constatações que se pode fazer a respeito do impacto das "políticas neoliberais" instituídas por governos no mundo todo (mas não por todos os governos do mundo, vale notar), a questão que se quer enfatizar aqui é que em cada país, este impacto obedece uma lógica própria, e que portanto, mesmo que dentro de uma orientação geral de caráter neoliberal, os casos específicos mostram que diversos fatores de ordem local e nacional interferem. A maior ou menos liberalização, assim como a maior ou menor exclusão social das atividades econômicas, são questões que só podem ser medidas através da análise de casos empíricos. Também neste sentido a aviação comercial se revela emblemática. Recuperando-se mais alguns dados relativos à história da regulação – e do processo contemporâneo de liberalização – da atividade em nível internacional, e seu impacto sobre o Brasil, podem mostrar o quanto de determinação nacional há na construção da ordem global, e o quanto pode haver de nacional na forma como um país nela se insere.

A maior liberalização da atividade, como já se assinalou, foi o objetivo do governo norte-americano pelo menos desde a Conferência de Chicago. A resistência dos países europeus levou que um modelo de maior regulação tenha prevalecido, o que de resto confirma o intervencionismo estatal como política econômica predominante no pós-guerra. A IATA assumiu a responsabilidade de realizar as Conferências de Tráfego com o objetivo de regular as tarifas, no intuito de coibir preços que levassem à competição ruinosa entre as empresas, e ao mesmo tempo garantir preços o mais baixo possíveis para atender ao interesse dos consumidores.

Esta padronização evitou diferenças de tarifa entre transportadoras realizando trechos iguais ou semelhantes, e garantiu a "previsibilidade das tarifas" entre as empresas, o que permitiu a prática de "interlining", que consiste na compra de bilhete numa empresa, e a possibilidade de utilização do mesmo em vôos de outras companhias em outros países, que também contribui para que se possa falar da aviação como atividade globalmente integrada.

A primeira Conferência de Tráfego Internacional foi realizada no Rio de Janeiro em 1947. Nesta e nas conferências seguintes, foram travados acordos relativos a padronização e especificações técnicas para passagens, o acordo multilateral de interlining, e acordos entre a IATA e agentes de viagens e de carga. Também criou-se uma Câmara de Compensações onde se saldam os débitos entre empresas, oriundos do interlining.

Segundo a homepage da IATA, até a primeira crise do petróleo (1973), a aviação civil cresceu "em taxas de dois dígitos". O crescimento deveu-se em boa parte à introdução de novas tecnologias nas sucessivas gerações de aviões. "Eles trouxeram maiores velocidades, maior tamanho, melhor custo por unidade e, como resultado, tarifas reais mais baixas. Combinado com aumentos reais nas rendas e mais tempo para lazer, o efeito foi uma explosão na demanda por viagens aéreas."

Entre fins dos anos 40 e início dos anos 70, o vôo se transformou de um "fenômeno científico em uma utilidade pública à disposição do mundo todo. Ao mesmo tempo, a popularização da aviação civil levou a crescentes demandas no sentido de que a visão de ‘utilidade pública’ da indústria, da parte dos governos, fosse modificada para abranger maior competição e acesso mais amplo dos mercados."

Para a modificação deste quadro contribuiu o desenvolvimento dos vôos charter (13) e a necessidade de se preencher a grande quantidade de assentos nos jatos de grande porte. "A demanda potencial por viagens aéreas estendeu-se além da base original de clientes, formada por burocratas, homens de negócio e os mais abastados. Novos produtos de viagens e maior flexibilidade nos preços eram necessários. Como resultado, a antiga base em que eram conduzidas as Conferências de Tráfego da IATA precisavam de modificações."

Também se destaca, por outro lado, a importância da mudança na política interna dos Estados Unidos, que não obstante orientada para seu mercado doméstico, "tencionava ter repercussão internacional". Os Estados Unidos, que haviam garantido imunidade às Conferências da IATA no que diz respeito à sua legislação anti-truste, tiraram-lhe esta garantia. Também a Inglaterra, com Margareth Tatcher, reorientava-se no sentido de maior liberalização econômica. No chamado acordo de "Bermuda 2", ambos países acordaram abrir reciprocamente seus mercados (maior número de companhias operando entre ambos os países, estabelecimento de "novas tarifas", etc.). Apesar da resistência de representantes da aviação de outros países (14), o acordo veio a repercutir na aviação internacional de forma definitiva (15).

A ruptura com o modelo de regulação mais intensa, portanto, deu-se a partir de um movimento liderado pelos Estados Unidos, e eventualmente acompanhado por outros países, a Inglaterra sendo o primeiro deles. O padrão bilateral de negociação (e portanto, de soberania nacional) permanece, ainda que fundado num princípio de menor regulação. A intensidade desta desregulação, no entanto, não pode ser apreendida uniformemente com relação a todos os países.

O caso brasileiro aponta para uma forma de liberalização regulada, ou seja, não se trata de uma plena adesão aos princípios do mercado, e total abandono de mecanismos de controle, de quaisquer restrições de natureza política, sobre o desenvolvimento da atividade. Por outro lado, ele não rompe com o padrão de exclusão que vem caracterizando de longa data a história econômica brasileira, e que teve nos governos militares um intenso promotor (Diniz 1996).

Tanto no que diz respeito à aviação internacional, como no campo doméstico, a aviação comercial brasileira tem assistido a uma abertura comercial limitada por certos pontos além dos quais os atores envolvidos, notadamente o Departamento de Aviação Civil (DAC) (16), não têm permitido que a liberalização avance.

A partir de 90 são estabelecidas as primeiras iniciativas no sentido da desregulamentação da aviação comercial, tais como a abertura das rotas internacionais para outras empresas brasileiras, com a conseqüente abertura de rotas para outras empresas dos respectivos países (num primeiro momento, foram exploradas as rotas para os Estados Unidos, e posteriormente, alguns vôos para a Europa) (17); a criação dos "Vôos Direto ao Centro", visando o público executivo, permitindo que empresas regionais como a TAM e Rio-Sul interligassem as três principais cidades brasileiras (São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte) à capital federal através de seus aeroportos "centrais" (Congonhas, Santos Dumont e Pampulha, respectivamente); e a flexibilização tarifária, permitindo às empresas oferecer tarifas diferenciadas.

Castro e Lamy (1993) analisam os primeiros anos do processo de desregulamentação da aviação comercial brasileira, e revelam dados que não deixam de ser surpreendentes. Os autores comparam a tarifa básica em dólar (de acordo com a cotação do dia em que foi feito um reajuste – 8/10/91) no Brasil, e a estimativa das tarifas básicas nos EUA alguns anos após o início do processo de desregulamentação naquele país (1983). A razão para as tarifas brasileiras em relação às norte-americanas, variou de 0,98 (trechos em média com 300 Km), a 1,20 (entre 2000 e 3000 Km). Os autores sugerem, no entanto, que se deve levar em conta a corrosão das tarifas brasileiras pela inflação entre cada reajuste, para prejuízo das empresas. Lembram ainda que antes do segundo semestre de 1991, a privatização da Vasp houvera produzido uma guerra tarifária que fizera com que os preços ficassem muito próximos das tarifas de ônibus-leito. Por conta destas promoções, introduzidas pela Vasp e acompanhadas pelas demais empresas, as transportadoras tiveram pesadas perdas no primeiro semestre de 1991, e a partir de então acordaram limitar a oferta de serviços e as promoções.

Mesmo considerando que as tarifas brasileiras eram equivalentes ou um pouco mais altas que as norte-americanas (rompendo, assim, com a idéia generalizada de que as tarifas brasileiras eram "as mais caras do mundo"), a expectativa dos autores era de que se intensificasse a desregulamentação, esperando que a concorrência trouxesse mais serviços e novas combinações de qualidade e preço, houvesse redução nas tarifas de longa distância e alta densidade, estabelecessem-se mais conexões inter-regionais e que o número de transportadoras crescesse, principalmente pelo estabelecimento de um novo mercado para as empresas regionais, na medida em que as empresas nacionais vinham concentrando suas rotas. Acrescentam que a desregulamentação havia trazido uma situação ambígua para as empresas: puderam flexibilizar suas tarifas, mas a distribuição de linhas nacionais permaneceu engessada, e o resultado por eles apontado é que a malha aeroviária brasileira havia permanecido praticamente inalterada. Neste ponto, a interpretação dos autores vai de encontro à questão que tento propor aqui. Eles salientam que efetividade do processo de desregulamentação não foi absoluta, de forma que lhes parece que a cultura regulamentadora do DAC estaria em contradição com o modelo econômico que se queria adotar para o setor.

É provável que também a crise do impeachment de Collor tenha levado a que uma intensificação do processo de desregulamentação, como esperavam aqueles autores, só viesse a ocorrer alguns anos depois, já no governo de Fernando Henrique Cardoso, quando há uma radicalização deste processo. Uma nova onda de liberalização se dá a partir de fins de 1997, quando os jornais começam a anunciar que medidas liberalizantes viriam a ser tomadas no campo da aviação comercial, no sentido de incentivar a concorrência e reduzir os preços das passagens, havendo inclusive propostas de abertura à participação de capital estrangeiro na composição das empresas além do limite de 20%, estipulado pelo Código Brasileiro do Ar em vigor, de 1986 (18). Um dos editoriais do Jornal do Brasil de 22/3/98, sob o título "Algo de novo no ar", é emblemático neste sentido:

Já no início de 1998, outro jornal anuncia alguns avanços rumo à abertura, com ênfase no aumento dos descontos para 65%, e a "descartelização" da Ponte Aérea Rio-São Paulo, que era operada em pool pelas empresas nacionais desde que foi criada, nos anos 60 (20). Registre-se também que após décadas de rígido controle na distribuição de rotas e horários, o DAC liberou por completo o estabelecimento destes. Estava em pauta ainda a transferência do controle do setor para uma agência civil.

A proposta de abertura ao capital estrangeiro não conseguiu vencer a resistência do Ministério da Aeronáutica, e tampouco foi concretizada a mudança do setor para a regulação por parte de um órgão civil. Por outro lado, as empresas lançaram-se ao longo de 1998 em promoções que fizeram o preço de uma passagem de avião mais uma vez se comparar ao de uma passagem de ônibus, não obstante a diferença abissal de custos que representa transportar passageiros por via rodoviária e por via aérea. Cabe registrar, ainda assim, que as promoções e aumento nas freqüências não obedeceram uma regra homogênea, tendo se concentrado nas rotas mais densas, em especial aquelas partindo ou deixando São Paulo (21).

Após a crise cambial do verão de 99, no entanto, tais ofertas, que já vinham se demonstrando inviáveis ao longo do ano anterior (só a Varig acumulou prejuízos de R$ 298 milhões em 1998, vindo de um processo de recuperação em 97 (22) foram progressivamente reduzidas. As empresas, cuja estrutura de custos é mais ou menos semelhante, têm boa parte de suas despesas realizadas em dólar, com destaque para o leasing dos aviões (23). Todas reduziram suas faixas de desconto, e hoje, Varig e Tam oferecem descontos até um limite de 10%, enquanto Vasp e Transbrasil, de 20%, considerando-se ainda que houve um reajuste de 10,9% nas tarifas em junho.(24)

A chamada "guerra tarifária" não durou por mais que um ano, e toda a pressão que se fez sobre as empresas no sentido de oferecer preços mais baixos, como aparece nos jornais consultados, aparentemente foi esquecida após a crise cambial. O fim dos descontos parece ter sido legitimado pela imprensa geral e especializada. Uma revista dedicada à aviação ostentou em sua capa em número recente: "Guerra fiscal nunca mais!".(25) Por certo, o resultado final da política de desregulamentação (descontado o breve período em que vigoraram as tarifas com descontos de até 60%) em nada se pareceu com o resultado norte-americano, onde o setor perdeu seu perfil "executivo" e incorporou uma clientela mais ampla (26).

No Brasil, a aviação comercial chega ao fim dos "liberalizantes" anos 90 se reafirmando como transporte de elite, oferecendo promoções e diversificação da oferta apenas para executivos e aqueles de alguma forma ligados ao centro político do país. Com o fim dos descontos, as companhias passaram a concorrer apenas nos segmentos mais densos, que se concentram no eixo São Paulo-Rio de Janeiro-Belo Horizonte-Brasília. Os usuários destes serviços hoje contam com programas de fidelidade, serviços especiais no embarque (oferecimento de champanhe e canapés, acesso à internet, fax e telefone à disposição, etc.), além de uma inflação na oferta, especialmente nos horários de maior procura (ver ainda, a respeito, Monteiro 1999).

Se as políticas neoliberais encontraram no Brasil boa receptividade para por seu conteúdo anti-estatista por conta do legado excludente e elitista da experiência pregressa de intervenção estatal, com ênfase para os governos militares, no campo da aviação comercial não se pode dizer que houve uma ruptura radical com este legado após a liberalização.

Os informes de 1999 apontaram no sentido de uma nova fase de recuperação, com uma novidade. Tal qual no caso mexicano, onde as duas companhias concorrentes recuperaram-se da crise em que mergulharam – após um processo similar de desregulamentação com guerra tarifária – reunindo-se sob a administração de um mesmo grupo (27), Varig, Vasp, Transbrasil e Tam passaram a discutir formas de cooperação, e eventualmente de fusão, como a estratégia mais provável para garantir a sobrevivência do setor.(28)

Conclusões (preliminares, bem entendido)

A análise da formação, consolidação e do processo contemporâneo de liberalização no transporte aéreo internacional, ainda que baseada num levantamento preliminar de fontes, permite afirmar que este setor econômico é pela sua própria natureza e pelas suas potencialidades, um instrumento de integração internacional. Sua regulação, como se viu, dependeu desde o início de acordos que não poderiam estar reduzidos a nenhum interesse nacional em particular. Por outro lado, não se pode dizer que estes interesses tenham-se anulado por completo – os acordos multilaterais que constituíram o campo da aviação comercial internacional dependeram sempre da aceitação de todos os países, e quando um acordo neste nível não foi possível, os acordos bilaterais entre nações se fizeram regra. A soberania nacional como princípio se afirmou desde então, e permanece até hoje como pré-condição para qualquer política de ordem internacional.

O "fim da política", ou ainda, a inexistência de opções num cenário econômico globalizado, são argumentos freqüentemente invocados pelos policymakers para justificar o que na verdade é uma opção por políticas afinadas com as orientações de determinados atores na arena internacional – o governo norte-americano, e instituições nele baseadas, como o FMI e o Banco Mundial. No entanto, o que este artigo, e boa parte da literatura citada vêm procurando mostrar, é que, não obstante os constrangimentos, há sim espaço para escolhas e para a busca de caminhos próprios neste processo – que não é novo, vale lembrar – de integração global. Portanto, são as opções feitas pelos diversos segmentos da sociedade – governos, empresariado, trabalhadores, mas também igreja, universidade, movimentos sociais em geral - que irão determinar o caminho pelo qual cada sociedade tende a seguir.

Não há dúvida que a exclusão se reafirma como tendência enquanto a orientação neoliberal se mostrar hegemônica nas políticas governamentais das diferentes nações. À luz da análise aqui empreendida e daquelas em que se baseia, no entanto, parece-me que tanto a adesão ao modelo, como seu resultado prático (a exclusão), perdem o estatuto de inevitabilidade. E sobre eles, todos os atores sociais têm algum grau de responsabilidade.

Bibliografia

Wagner, Peter (1994): "Prologue", "Modes of narrating modernity" e "Enablement and constraint. Understanding modern institutions" in __________: A sociology of modernity. London e New York, Routledge, p. ix-xv e p. 3-33.

Notas:

* Trabalho apresentado na IV Jornada de Pesquisadores do CFCH, outubro de 1999.  (Volta ao texto).