1.- El proceso de transformación económica dentro del seno de la comunidad latinoamericana se ha desarrollado bajo modalidades uniformes, dominadas por la apertura de los mercados, un fuerte impulso de desregulación y la transferencia de la explotación pública de los recursos al plano de la actividad privada.

Bajo esta nueva dimensión de las funciones del Estado, se ha verificado la "modernización" del sistema aeroportuario, mediante el fortalecimiento de su autonomía, instrumentada a través de la formación de corporaciones públicas o agrupación de capitales privados con capacidad suficiente para afrontar la magnitud de las inversiones necesarias para responder a las exigencias "tecnológicas y operativas".

Esta transformación, que domina el panorama de la infraestructura aeronáutica como una verdadera constante histórica, se nutre de la responsabilidad individual de cada Estado que emana del Art. 28 de la Convención de Chicago de 1944, el que impone proveer en su territorio aeropuertos y los servicios de las agencias de control de tránsito aéreo con el propósito de facilitar la navegación aérea internacional de acuerdo a las Normas y Métodos Recomendados por la OACI.

Si bien bajo el influjo de las peculiaridades de cada país, múltiples iniciativas ponen de manifiesto el firme propósito de los gobiernos de América Latina de impulsar el nuevo diseño de actividad aeroportuaria bajo el estímulo del campo de la iniciativa privada.

En la República de Bolivia se convocó a una licitación pública internacional, habiéndose otorgado una concesión por 25 años al Airport Group International sobre los tres aeropuertos principales del país que operan en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra. Las condiciones ofrecidas prescribían una participación estatal del 14 %, la que fue incrementada por el adjudicatario al 20,8 % de los ingresos totales de la explotación.

Desde una perspectiva más genérica, en Chile se incluyen a los aeropuertos dentro del régimen general de concesiones, que autorizan la ejecución y explotación por sociedades privadas de distintas actividades que se mueven dentro del plano de los servicios públicos.

De tal modo, en este país se ha optado por no privatizar los aeropuertos en su totalidad, sino únicamente sus edificios terminales y otras prestaciones colaterales.

Bajo este sistema, se han concesionado los Aeropuertos de Santiago, Puerto Montt, Calama e Iquique, y se encuentran en plano proceso las terminales de Concepción, Temuco y Copiapó.

El régimen instituido dispone que podrán otorgarse concesiones de hasta 50 años, autorizándose a las sociedades concesionarias a incorporar un capital accionario de no más del 49 % de inversores extranjeros.

La autoridad de aplicación, ha designado cuatro grupos regionales que cubren ciudad de México, Centro Norte, Pacífico y Sudoeste, los que actuarían competitivamente teniendo en cuenta la diversidad de intereses turísticos que concurren sobre territorio mexicano.

El plan de inversiones contempla la ejecución inmediata de obras en el Aeropuerto de Ezeiza y Aeroparque de la Ciudad de Buenos Aires, ajustándose en su desarrollo al crecimiento del tráfico y a las necesidades más acuciantes producidas con motivo del atraso acumulado en el proceso de modernización y adaptación a las nuevas necesidades de las distintas regiones del país.

2.- El aeropuerto como servicio público:

El fenómeno de la privatización que ha penetrado en todos los ámbitos de la aeronavegación comercial, no ha modificado la naturaleza de "servicio público" que domina la actividad aeroportuaria.

Su conceptualización acompañó las transformaciones profundas sufridas por el Estado y sus funciones, produciendo un amplio debate en la doctrina que elaborada en el campo del derecho administrativo.

Bajo esta perspectiva, el Estado mantiene la titularidad y control del servicio, preservando el cabal cumplimiento de los principios de regularidad, continuidad, igualdad y obligatoriedad.

Estos rasgos esenciales, cuya custodia conserva el poder público, están interrelacionados entre sí, constituyendo una garantía en defensa de los intereses del público usuario.

Este enfoque ha sido reducido en la República Argentina a un precepto constitucional por el que se ha declarado que: "las autoridades proveerán la calidad y eficiencia de los servicios públicos y la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas en los organismos de control". (Art. 42 de la Constitución Nacional)

El proceso de transferencia de la explotación de la infraestructura aeronáutica, implica la entrega de un régimen monopólico que no se encuentra expuesto al campo de un mecanismo concurrencial.

La fijación de las modalidades de remuneración por la prestación del servicio, no está sujeta al libre juego de las fuerzas de mercado, manteniendo un régimen de aprobación unilateral por la autoridad competente.

Estas formas propias del derecho público, ponen de manifiesto que si bien el valor "eficacia" ha impulsado el proceso de privatización de la actividad, ello no implica "desvirtuar" el encuadramiento del sistema aeroportuario como una de las facetas del servicio público que conforma el transporte aéreo tanto interno como en su perspectiva internacional.

3.- El contrato de concesión:

Dentro del rico campo de alternativas que ofrece el derecho positivo, el contrato de concesión es el que permite el complejo normativo más adecuado para la descentralización de las funciones del Estado.

De tal modo si bien rige en la relación contractual el principio de "lex inter partes", sufre las modificaciones que emanan del Poder Público y que se manifiesta en las cláusulas exorbitantes en el vínculo concesional, las que constituyen uno de los modos mediante los que se tutela el interés público que gobierna el acuerdo de voluntades.

La sujeción estricta al principio de no discriminación del uso del aeropuerto, el cuadro tarifario sujeto a la aprobación del organismo de contralor, el pago de un canon al Estado, la garantía de cumplimiento del contrato y la cláusula de rescate de la concesión, son entre ,muchas otras, manifestaciones de la presencia de un régimen de orden público que se impone sobre el marco contractual entre el "concedente" y el "concesionario".

3.1.- La cuestión tarifaria:

Bajo esta perspectiva, el punto central que domina la economía del sistema concesional, consiste en la fijación de la tarifa, la que marca el punto de confluencia entre los intereses del concedente, el concesionario y los usuarios.

Históricamente, su determinación integraba el campo de las funciones indelegables del Estado, y constituía una de las manifestaciones de su poder reglamentario.

La asunción de ciertas actividades dominadas en el ámbito público por grupos consorciales de orden privado, le ha atribuido a la tarifa un carácter contractual dentro del régimen peculiar del convenio de concesión.

En tal caso, se pretende instaurar un equilibrio "económico-financiero", en el que la equivalencia entre las prestaciones constituye el eje central en torno al que gira toda la estructura del régimen concesional de derecho aeronáutico.

La modernización del sistema de aeropuertos requiere un flujo de capitales, cuyo polo de atracción gira alrededor de la intangibilidad de una tarifa que ofrezca razonables condiciones de rentabilidad.

Sin embargo, conforme se puso de manifiesto en la Junta General Anual de la IATA celebrada en Ginebra en noviembre de 1996 y particular en la carta de su Secretario General Pierre Jeanniot de mayo de 1997, las tasas debe ser controladas, teniendo en cuenta que los aeropuertos se mueven dentro de un régimen monopólico y no están expuestos a un mercado competitivo.

Por ello, el nivel tarifario dentro de la concesión sufre la gravitación de una cláusula exorbitante, la que requiere la aprobación de la autoridad a la que se le ha encomendado la fiscalización y aprobación de la propuesta que le hubiere sido formulada.

3.2.- En ocasiones la equivalencia de las prestaciones en el contrato, están sometidas a alteraciones con virtualidad suficiente para afectar la "ecuación económica-financiera".

Bajo esta perspectiva, es que se han diseñado técnicas correctivas que escapan al ámbito de las cláusulas destinadas a producir algunas de las formas de la extinción anticipada de la relación contractual. Antes bien, trátase de mecanismos mediante los que las partes recuperan su aptitud para restituir el nivel de rentabilidad otorgado al concesionario, alterado por factores que no han sido ponderados al considerar las condiciones originarias del acuerdo de voluntades.

Desde este enfoque, la tutela del equilibrio económico-financiero, se funda en el principio de igualdad de las cargas públicas y en el interés de la comunidad de mantener la continuidad del servicio público.

De tal modo, las técnicas correctivas, no son sino una de las modalidades del ejercicio de "potestes variandi", cuando se impusiere un reajuste tarifario por un aumento de los costos que resulte de un "hecho del príncipe", la "teoría de la imprevisión" o algún otro factor ajeno a la voluntad de las partes.

Sin embargo, en todos los casos estos incrementos deberían estar sometidos a un "contralor del organismo regulador", el que evitará la ejecución de medidas unilaterales del concesionario que consagraren reajustes excesivos en detrimento del público usuario.

Bajo esta perspectiva, el régimen tributario instituido ha incorporado gravámenes reconocidos en forma uniforme en la comunidad aeronáutica mundial, las que comprenden la tasa de aterrizaje, estacionamiento y protección al vuelo.

En forma complementaria y con ligeras variantes se han difundido tasas destinadas a cubrir la seguridad, los servicios de navegación aérea y las de atención al pasajero.

Si bien es cierto que el reajuste tarifario se sustenta en la ejecución de un "plan de inversión" destinado a modernizar la estructura aeroportuaria, la tarifa no debe necesariamente reflejar en forma automática el movimiento de los mayores costos.

En determinados Estados como la República Argentina, se asegura a los usuarios una tarifa inamovible durante los primeros cinco años de la concesión, debiendo someterse para cualquier incremento a la autoridad del organismo regulador. Un régimen más flexible ha consagrado la Ley de Aeropuertos de México, la que si bien exige que la tarifa se registre ante la autoridad competente, pone de manifiesto que el contralor tarifario se mantendrá mientas no se modifiquen las condiciones que las fundaron, pudiendo el concesionario requerir la consideración ante la Comisión Federal de Competencia.

Estos mecanismos institucionales, descubren la preocupación profunda de la industria del transporte aéreo de evitar una explosión en el incremento de las tasas que incidirá negativamente en el índice de rentabilidad en la explotación de la aeronavegación comercial.

4.- El plan de inversiones:

Dentro del campo de las obligaciones esenciales del concesionario, un capítulo básico es el que se refiere al plan de inversiones aprobado en el pliego de condiciones.

En el proceso constructivo tendiente a lograr la modernización y ampliación del sistema de aeropuertos, sus ejecutores deberán sujetarse a los estándares mínimos establecidos por la IATA y dentro de los anexos de la OACI.

La magnitud de los recursos comprometidos, hace patente la necesidad de obtener fuentes de financiamiento que no descansen únicamente en los cargos corrientes. La IATA en su declaración de enero de 1998, puntualizó la conveniencia de evitar que se pretenda un acopio de fondos por anticipado sobre la base de los aportes de los usuarios.

Ciertamente, es necesario contar con el concurso de capitales extraídos en forma competitiva del mercado financiero, recuperables con las tasas abonadas por los usuarios cuando las instalaciones estén operativas.

De cualquier modo, se recomienda soslayar el desvío de recursos mediante el sistema de subsidios cruzados utilizados tanto en México como en la Argentina, implantando un régimen de vasos comunicantes por el que los aeropuertos rentables compensen a aquellos que son intrínsecamente deficitarios. Los ingresos aeronáuticos y no aeronáuticos provenientes de las operaciones en un aeropuerto, deberían beneficiar únicamente a esa unidad aeroportuaria.

Habitualmente, el concesionario deberá elaborar un Plan Maestro que contenga un programa constructivo, acompañado de un diseño de los plazos de cumplimiento de las inversiones convenidas en el contrato de concesión.

Para respaldar la cabal ejecución de este cronograma, el adjudicatario está obligado a presentar una garantía a través de los distintos modos admitidos en el derecho positivo, equivalente a aproximadamente un 10 % del monto de las inversión para los primeros cinco años, la que se reducirá sustancialmente en los años posteriores.

La autoridad de contralor, tendrá a su cargo la fiscalización de las condiciones estipuladas y el régimen punitivo para el caso que mediare un desvío en el desarrollo del plan convenido con el concesionario.

5.- La sanción:

El complejo normativo destinado a regular la transferencia del ámbito público al privado de los aeropuertos, contiene un sistema infraccional que participa del orden receptivo y del ámbito del Derecho Administrativo.

Ciertamente, careciendo la "sanción administrativa" de un carácter autónomo, está gobernada por una sustancia punitiva en la que se diferencia el campo contravencional únicamente para una cuestión de grado.

De cualquier forma, la distinción se ajusta a criterio de técnicas jurídicas dentro de un ordenamiento concreto, y por tanto, se aleja de las formulaciones abstractas en atención a su naturaleza sustancialmente pragmática.

En el régimen de concesión para la explotación de uno o más aeropuertos, se contemplan sanciones diversas pero que en sustancia se alternan entre la multa o la rescisión del contrato.

Si bien la tipología infraccional es rica en posibilidades, un aspecto central está reflejado en el cumplimiento del "Plan de Inversión", cuyo retraso genera sanciones pecuniarias.

Los ordenamientos vigentes le atribuyen una competencia originaria para entender en las causas que versen sobre el incumplimiento de las obligaciones que pesan sobre el concesionario al organismo regulador, cuyas decisiones están sujeta al control judicial dentro del ámbito de los Tribunales Ordinarios.

6.- La regulación del servicio aeroportuario:

Bajo el régimen de privatizaciones se verifica un proceso de transferencia de la explotación de los servicios públicos que revisten un carácter monopólico, por lo que se han elaborado "marcos normativos" destinados a tutelar el interés de los usuarios.

La regulación económica constituye una de las funciones esenciales del Estado Subsidiario, expresando uno de los modos de aplicar el poder de policía. Mediante su ejercicio se le confiere un carácter orgánico a la libertad de comercio e industria a través del establecimiento de límites, y la imposición de obligaciones y cargas con los prestatarios que usufructúan el servicio transferido a la órbita de la actividad privada.

En la República Argentina han proliferado múltiples organismos regulatorios con personería y patrimonio independiente, los que se desenvuelven como entes descentralizados pero que pertenecen a la organización administrativa del Estado con una personalidad diferenciada.

Estos entes, como cualquier otro sujeto administrativo, no poseen atribuciones para actuar fuera del marco de la especialidad que les reconocen las normas atributivas de competencia. La regla que se conoce como el principio de especialidad, configura una garantía fundamental frente a cualquier desborde del ámbito de aplicación para el cual fue constituido el ente. Para el caso en que se infringiere esta norma, el acto resultante estará afectado de invalidez, la que en principio tendrá un carácter absoluto, por imperio de la aplicación del régimen propio del orden público administrativo.

Estas limitaciones institucionales, ofrecen una autentica garantía a los usuarios, los que podrán invocar estos principios de orden limitativo frente a cualquier abuso en el que incurriere el organismo regulador.

Ciertos aspectos específicos, se presentan con un carácter eminentemente prioritario, tales como el control del plan de inversiones y la ejecución del Plan Maestro propuesto por el concesionario. En este mismo orden, es necesario verificar la calidad del servicio comprometido, el que deberá ajustarse al Manual de Referencia del Desarrollo Aeroportuario confeccionado por la IATA.

Por su parte, como una disciplina básica no cabe prescindir de un análisis de las normas ambientales dentro de las que presentan especial relevancia el ruido causado por el movimiento del tráfico aéreo. Finalmente, el mantenimiento de las tasas y tarifas equilibradas, que no perjudiquen al usuario ni desalienten a los inversionistas, contiene una de las facetas de mayor significación en el desenvolvimiento del programa de modernización del sistema aeroportuario.

Las controversias suscitadas entre los distintos intereses que convergen en el aeropuerto, se dirimen dentro del marco de un Tribunal Arbitral, cuya decisión es recurrible ante un Tribunal Judicial de Alzada.

En suma, el marco institucional que les confieren las regulaciones vigentes, no escapan al campo del derecho administrativo, rigiéndose en sus aspectos esenciales por el sistema estructurado mediante un contrato de concesión por el que se transfiere un servicio público a la esfera dinámica de la actividad privada.