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Revista
Brasileira de
Direito Aeronáutico e Espacial
EL RÉGIMEN
JURÍDICO DE LOS AEROPUERTOS,
DE SU RÉGIMEN DE EXPLOTACIÓN Y LOS EFECTOS QUE
EL DERECHO DE RECUPERACIÓN OTORGA
Miguel Alonso Solano García*
Recientemente se me ha consultado
sobre el tema del régimen jurídico de los aeropuertos,
de su régimen de explotación y los efectos que el
derecho de recuperación, por parte de la Administración
en cuanto a los espacios y concesiones de uso dados a
particulares o concesionarios aeroportuarios. Es por
ello, que desarrollamos en este artículo, algunas notas
que podrían dar a relucir las principales
características del régimen legal imperante en la
actualidad en Costa Rica, con el fin de llevar adelante
un análisis general, cuyo sentido busca la asesoría y
dirección en un campo bastante desconocido para los
operadores aeronáuticos y para los administrados.
Al respecto debemos manifestar:
El Aeropuerto:
Un Bien Demanial Sujeto a un Régimen Especial
Para el análisis de ese
derecho de recuperación de instalaciones y terrenos
de un aeropuerto, es indispensable partir de la
naturaleza de este bien. Esa naturaleza determina su
régimen de explotación.
La
naturaleza demanial del aeropuerto
Los bienes propiedad del
Estado pueden constituir bienes patrimoniales o
bienes demaniales. Los primeros están sujetos a
un régimen de Derecho Privado, conforme el cual
la titularidad y explotación del bien se
diferencia muy poco del que el Derecho Civil
reconoce al propietario privado. Quizás la
diferencia fundamental respecto de ellos es que
la Administración sólo puede adquirirlos y
venderlos según procedimientos administrativos.
Los segundos, sujetos a un régimen especial de
Derecho Público, derogatorio de principios y
normas de Derecho común. Estos son los bienes
demaniales.
La Sala Constitucional, en el
Voto Nº 2306-91 de las catorce horas cuarenta y
cinco minutos del 6 de noviembre de 1991, entró
a definir el concepto de dominio público,
precisando otros aspectos importantes sobre el
tema. Afirma que:
... “El dominio público
se encuentra integrado por bienes que
manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a
la comunidad, al interés público.- Son los
llamados bienes dominicales, bienes
demaniales, bienes o cosas públicas o bienes
públicos, que no pertenecen individualmente
a los particulares y que están destinados a
un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los
hombres-. Es decir, afectados por su propia
naturaleza y vocación. En consecuencia, esos
bienes pertenecen al Estado en el sentido
más amplio del concepto, están afectados al
servicio que prestan y que invariablemente
es esencial en virtud de norma expresa”.
El concepto de dominio público ha sido reiterado
en diversas resoluciones de nuestra Sala
Constitucional. En el Voto Nº 3145-96, además, se
distingue entre la afectación del bien y la
asignación del bien al fin público.
En ese sentido se indica:
“En nuestra legislación
para definirlo, el artículo 261 del Código
Civil sigue el concepto de la afectación al
fin público, al expresar que “Son cosas
públicas las que, por ley, están destinadas
de un modo permanente a cualquier servicio
de utilidad general, y aquellas de que todos
pueden aprovecharse por estar entregadas al
uso público”.La afectación es el hecho o la
manifestación de voluntad del poder público,
en cuya virtud la cosa queda incorporada al
uso y goce de la comunidad y puede
efectuarse por ley o por acto
administrativo.
La doctrina hace la
distinción entre “asignación del carácter
público” a un bien con la “afectación” de
ese bien al dominio público. La asignación
del carácter público significa establecer
que ese bien determinado tendría calidad
demanial; así por ejemplo, la norma jurídica
general diría que todas las vías públicas
son integrantes o dependientes del
dominio público y ello quiere decir que lo
son las actuales y las que se lleguen a
construir. En cambio, la afectación
significa que el bien declarado demanial
queda efectivamente incorporado al uso
público y esto tiene que ver con la
aceptación y recibo de obras públicas cuando
se construyen por administración o por la
conclusión de las obras y su recibo oficial,
cuando es un particular el que las realiza
(construcción de una urbanización o
fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto
que se dice que la afectación puede ser acto
administrativo, el cual, necesariamente,
deberá conformarse con la norma jurídica que
le sirve de referencia (principio de
legalidad).”
El Voto Nº 2301-91, antes
transcrito, indica cuáles son las características de
estos tipos de bienes:
“...Notas características de
estos bienes, es que son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden
hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en
los términos del Derecho Civil y la acción
administrativa sustituye a los interdictos para
recuperar el dominio.- Como están fuera del
comercio, estos bienes no pueden ser objeto de
posesión, aunque se puede adquirir un derecho al
aprovechamiento, aunque no un derecho a la
propiedad”.
La afectación del bien al
cumplimiento de un fin público es normalmente obra
del legislador. Sin embargo, en algunos casos ha
sido dispuesta por el propio constituyente. Tal es
el caso de los aeropuertos, definidos como bienes
demaniales por el artículo 121, inciso 14 de la
Constitución. Ese carácter alcanza a todo bien
mueble o inmueble que configure un aeropuerto
nacional. En ese sentido, debe entenderse como
aeropuerto los edificios e instalaciones aptas
normalmente para la salida y llegada de aeronaves,
así como aquéllos en que se presten servicios
relativos directamente al tráfico aéreo y las zonas
reservadas para la ampliación y desarrollo del
aeropuerto.
Régimen Jurídico del Aeropuerto
Como consecuencia de la
afectación al fin público, los bienes demaniales
están sujetos a un régimen jurídico particular
en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en
su caso, enajenación. Tradicionalmente se
prohíbe respecto de dichos bienes el
hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o
enajenarlos, salvo desafectación al fin público.
En efecto, generalmente se predica de estos
bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad
y enajenabilidad, prohibiciones que, como
dijimos anteriormente, tienden a la protección y
uso de los bienes demaniales. Es por ello que la
Sala Constitucional los ha definido como:
“...el conjunto de
bienes sujeto a un régimen jurídico
especial y distinto al que rige el
dominio privado, que además de
pertenecer o estar bajo la
administración de personas jurídicas
pública, están afectadas o destinados a
fines de utilidad pública y que se
manifiesta en el uso directo o indirecto
que toda persona pueda hacer de
ellos...” (Resolución No. 3145-96 de las
9:27 hrs. del 28 de junio de 1996).
Es de advertir que aún cuando
existe una tendencia relativamente fuerte en el
ámbito administrativo para modificar el régimen
de explotación de los bienes públicos, de forma
de permitir que el particular que los explota
pueda incluso gravarlos, en el caso de los
aeropuertos nacionales el régimen jurídico se
mantiene incólume porque es de rango
constitucional. El artículo 121, inciso 14, in
fine, de la Carta Política es contundente al
señalar que los aeropuertos nacionales que se
encuentren en servicio “no podrán ser
enajenados, arrendados ni gravados, directa o
indirectamente, ni salir en forma alguna del
dominio y control del Estado”. De modo que
mientras el aeropuerto esté en servicio, ninguno
de sus elementos configuradores puede salir del
dominio y control del Estado.
Lo anterior no implica una
prohibición absoluta de uso de un
aeropuerto por parte de los particulares, pero
sí se deriva una prohibición de alcances
relativos en orden a uso o explotación privativa
del bien. En efecto, un uso u ocupación
privativa solo es admisible por medio de una
concesión de uso o, en su caso, de un permiso de
uso, regulados por las leyes correspondientes.
Lo que entraña un acto administrativo dirigido a
permitir esa ocupación o explotación privativa.
Reitera la Sala
Constitucional en su Voto Nº 538893 de 26 de
octubre de 1993:
“En materia de los
aeródromos y aeropuertos nacionales es
la “Dirección General de Aviación Civil,
a la que le corresponde ejercer control,
inspección, administración y vigilancia
sobre ellos, así como coordinar las
actividades administrativas de las
autoridades de migración, aduana,
sanidad y de policía y al Consejo
Técnico de Aviación Civil el otorgar en
ellos las concesiones o permisos para la
explotación de los servicios que estime
convenientes, previo permiso de la
autoridad respectiva y desde luego, con
arreglo a las disposiciones que regulan
la actividad que se pretenda
desarrollar, sin que las actuaciones de
la Administración tendientes a poner a
derecho cualquier irregularidad que se
dé en el ejercicio de aquellas, coarte
el derecho del libre ejercicio del
comercio, derecho que, en todo caso, no
es absoluto y que puede ser objeto de
reglamentación y aún de restricciones
cuando se encuentran de por medio
intereses superiores, como lo son, el
problema del tránsito de vehículos y de
peatones, tanto en las zonas aledañas
como las restringidas del aeródromo, el
aseo, la seguridad ciudadana, la
excesiva aglomeración de público en la
terminal y sus vías, entre otros ...”.
(Voto 538893 de 26 de octubre de 1993).1
La diferencia entre
concesión de uso y permiso de uso es clásica. La
concesión otorga al concesionario el uso
privativo de un bien de dominio público; es
decir, el derecho de ocupar parte de ese dominio
con sujeción a las reglas que rigen el dominio
público, y por ende, al Derecho Administrativo.
Un derecho de ocupación privativa en cuanto
excluye la utilización por los demás y cuyo
origen es la concesión otorgada en su favor.
Se ha discutido la naturaleza
de ese derecho de ocupación. Al respecto, una
parte importante de la doctrina, particularmente
española, considera que ese derecho del
concesionario configura un verdadero derecho
real administrativo, como tal oponible a
terceros y a la propia Administración bajo
ciertos supuestos (así, M, Sánchez Morón y
otros: Los bienes públicos (régimen jurídico),
Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p.57).
Dicha expresión ha sido
recogida por nuestra jurisprudencia
constitucional; así las resoluciones Nº 523194
de 15:18 horas de 13 de septiembre de 1994
2, 2500-96 de 15:03 horas de 28
de mayo de 1996 y 5210-97 de 16:00 hrs. de 2 de
septiembre de 1997 señalan que en la concesión
de uso se constituyen derecho reales
administrativos.
La concesión hace surgir
obligaciones en el concesionario, entre ellas la
obligación de mantener en buen estado la porción
de dominio público que utiliza y ponerlo a
disposición de la Administración al caducar o
extinguirse la concesión. Por el contrario, los
permisos de uso pueden definirse como un acto
administrativo, revocable en todo momento sin
derecho de resarcimiento a favor del
permisionario, quien no tiene derechos frente al
Estado. El Estado no tiene obligaciones para con
el permisionario, excepto la de permitirle
ejercitar la actividad a que se refiere el
permiso. Se trata de un derecho precario
producto de la simple tolerancia de la
Administración, que actúa en ejercicio de un
poder discrecional. Situación diferente a la del
concesionario, porque éste goza de un poder
jurídico especial sobre el bien de dominio
público. Esa diferencia es puesta en evidencia
en la resolución Nº 2306-91 antes citada:
“... El permiso de uso es
un acto jurídico unilateral que lo dicta la
Administración, en el uso de sus funciones y
lo que se pone en manos del particular, es
el dominio útil del bien, reservándose
siempre el Estado, el dominio directo sobre
la cosa.”
Otra característica de los
permisos de uso es su carácter precario, que ha
sido confirmado por la Sala Constitucional en el
voto reiteradamente citado:
“La precariedad de
todo derecho o permiso de uso, es
consustancial a la figura y alude a la
posibilidad de que la administración, en
cualquier momento lo revoque, ya sea por
la necesidad del Estado de ocupar
plenamente el bien, por construcción de
una obra pública al igual que por
razones de seguridad, higiene, estética,
todo ello en la medida que si llega a
existir una contraposición de intereses
entre el fin del bien y el permiso
otorgado debe prevalecer el uso natural
de la cosa pública..- En consecuencia,
el régimen patrio de los bienes de
dominio público, como las vías de la
Ciudad Capital, sean calles municipales
o nacionales, aceras, parques, y demás
sitios públicos, los coloca fuera del
comercio de los hombres y por ello los
permisos que se otorguen serán siempre a
título precario y revocables por la
Administración, unilateralmente, cuando
razones de necesidad o de interés
general así lo señalen.”
En general, ningún derecho
fundamental se puede entender vulnerado, si se
trata de conservar la naturaleza y el uso de los
bienes públicos; el trabajo, el libre comercio,
la propiedad y el patrimonio objetivo de las
personas y todos los demás derechos, no pueden
imponerse ilegítimamente por sobre y contra el
interés general, gravando los bienes del Estado
que conforman el demanio.
Esto lo podemos denominar
como el Carácter Precario, el permiso
puede ser revocado en cualquier momento por la
Administración Pública.
Potestad del
Estado de Recuperar el Bien de Dominio Público
Dado que el aeropuerto no
puede salir del dominio y control del Estado, se
sigue de ello una potestad de recuperación de
cualquier bien que lo integre y respecto del cual se
haya otorga una facultad de uso al particular. La
potestad es única pero varía el mecanismo para la
recuperación.
En Caso
de una Concesión de Uso:
La explotación privativa
del uso de un bien demanial dado en concesión
puede llegar a su fin por motivos de interés
público, o bien por incumplimientos del
concesionario. Las leyes que regulan
específicamente el dominio establecen
normalmente las causales por las cuales la
Administración puede declarar la caducidad de la
concesión. En el caso de la Ley de Aviación
Civil, dicha regulación se encuentra en los
artículos 13 y siguientes en lo que se refiere a
los certificados de explotación, cuyo
otorgamiento entraña una “concesión” de servicio
público y de uso del dominio público (aeropuerto
y sus instalaciones necesarias para la
prestación del servicio). Observamos que las
causales que allí se enumeran parten de la
existencia de una conducta u omisión indebida de
parte del concesionario y es esa conducta u
omisión lo que justifica la cancelación del
certificado de explotación.
Pero la cancelación del
certificado de explotación no depende sólo de la
concurrencia de alguna de esas causales. En la
medida en que la concesión de uso constituye un
contrato, la Administración está autorizada por
el ordenamiento para hacer uso de sus poderes de
rescisión y resolución administrativas, que son
potestades implícitas en todo contrato
administrativo. El artículo 11 de la Ley de la
Contratación Administrativa señala como motivos
justificantes del ejercicio de la potestad la
fuerza mayor, caso fortuito o por interés
público. Este último motivo es retomado por el
artículo 73, in fine de la Ley de la
Contratación Administrativa en relación con la
concesión de instalaciones públicas para la
prestación de servicios complementarios del
servicio público. El interés público justifica
poner fin a la relación contractual y, por ende,
la recuperación de las instalaciones públicas
por parte de la Administración.
En
el Caso de un Permiso de Uso
Dada la naturaleza del
permiso de uso, las potestades de revocación son
más amplias. El derecho de ocupación que genera
el permiso es de carácter precario, producto de
la simple tolerancia de la Administración, que
actúa en ejercicio de su poder discrecional.
Incluso se ha afirmado que los permisos no
generan un derecho en cabeza del permisionario,
sino que representan un interés legítimo en la
esfera de su disposición:
“El permiso de uso no
genera derecho alguno a favor del
permisionario, no constituye un derecho
perfecto, un derecho subjetivo, puesto que
por su propia esencia admite que sea
revocado sin derecho a indemnización. Se
admite entonces que el permisionario cuenta
únicamente con un interés legítimo.” (J. P.
ALPIZAR MONGE: Los Derechos Reales
Administrativos. Tesis de Grado,
Facultad de Derecho, Universidad de Costa
Rica, 1989, p. 69).
El artículo 12 de la Ley
General de Aviación regula las causas de
cancelación de los permisos provisionales. Entre
ellas contempla la ilicitud de los actos del
beneficiario, o bien que su actuación ponga en
peligro el orden y la seguridad pública, el uso
abusivo del permiso o el cambio de destino, así
como el incumplimiento de requisitos exigidos
por el Consejo Técnico de Aviación Civil. Debe
entenderse, sin embargo, que para los permisos
-particularmente si no son emitidos para
servicios de aeronavegabilidad- rige también lo
dispuesto en el artículo 154 de la Ley General
de la Administración Pública, que permite la
revocación por razones de oportunidad o de
conveniencia debidamente comprobada. Puede
decirse, en ese sentido, que en el tanto en que
el interés público resulte de alguna forma
afectado por la existencia del permiso, la
Administración está facultada para cancelarlo.
3
El punto es si estando la
actuación administrativa fundada en Derecho, la
cancelación genera un deber de indemnizar al
ocupante del dominio aeroportuario.
“Un Derecho de
Indemnizacion para el Ocupante”
La duda podría surgir
respecto así al “recuperar” la plena disposición de
parte del terreno o de instalaciones del aeropuerto,
incurre la Administración en responsabilidad
respecto del ocupante.
En este punto debe también
diferenciarse entre la concesión y el permiso de
uso. Las potestades de rescisión y resolución
administrativas deben ser ejercidas sin perjuicio de
los derechos económicos del cocontratante. De modo
que salvo en los casos de cancelación de la
concesión por responsabilidad del concesionario o
explotante, en los demás supuestos ese concesionario
tiene derecho a la indemnización, que se regirá por
lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de la
Contratación Administrativa y el 13 de su
Reglamento. El principio que dichos artículos
establecen es reiterado por el artículo 73 de la ley
en relación con la concesión de instalaciones
públicas:
“...Cuando las causas de
la revocación no sean atribuibles al
concesionario, se le deberá indemnizar por
los daños y perjuicios causados”.
El incumplimiento del
cocontratante autoriza la resolución administrativa.
La resolución contractual necesita la realización de
un procedimiento administrativo que asegure un
debido proceso para el beneficiario de los
incentivos. Se consulta cuál es el órgano competente
para instaurar y dar trámite al procedimiento, lo
que implica cuestionarse sobre la competencia para
constituir el órgano director del procedimiento. Sin
embargo, el incumplimiento de la empresa no
determina sólo la resolución contractual, sino que
autoriza a la Administración para recuperar las
sumas erogadas en virtud del contrato y que fueron
desviadas, así como los daños y perjuicios
ocasionados.4
En el tanto en que existan
daños y perjuicios existe el deber de indemnizar,
deber del cual no exime lo dispuesto en el 158 de la
Ley General de Aviación Civil, a cuyo tenor:
“Artículo 158.- La
cancelación total o parcial de un certificado de
explotación, verificada de acuerdo con las
disposiciones anteriores, no acarreará al Estado
responsabilidad de ningún género”.
Este artículo rige plenamente
cuando la cancelación se motiva en la actuación del
concesionario, supuesto bajo el cual existe
responsabilidad de éste y eventualmente es él quien
debe indemnizar.
Disposición que tiene sentido en
tanto la cancelación se motive en el incumplimiento
del concesionario de las obligaciones establecidas.5
“El “dar por terminado” el
“contrato” por incumplimientos de la empresa
constituye una condición resolutoria. Condición
resolutoria que significa que se mantiene la
vigencia del acto mientras la empresa cumpla, pero
que ese acto deviene en ineficaz cuando se presente
el incumplimiento del destinatario.
Parafraseando a la Sala
Constitucional al referirse a la caducidad de
concesiones (resolución N° 3136-95 de 14 de junio de
1995), la continuidad del acto de favor está
condicionada al cumplimiento puntual de las
obligaciones propias de la empresa. De allí que
queda aceptar que el efecto de la condición
resolutoria es la decadencia de la eficacia del
acto.
En relación con los permisos de
uso, el artículo 154 de la Ley General de la
Administración Pública establece que dichos permisos
y cualquier acto que reconozca a un administrado un
derecho a título precario, podrán ser revocados “sin
responsabilidad de la Administración”. Como la
indemnización de los daños y perjuicios prevista en
el artículo 155 de esa Ley está referida a los actos
declaratorios de derechos subjetivos, se entiende
que la revocación de los permisos no está sujeta a
dicho reconocimiento.
La
Situacion en Caso de Vencimiento del Contrato
Es de advertir que fuera de
esos dos supuestos de concesión y permiso de uso, la
Administración podría estar ante una tercera
posibilidad: la del ocupante de parte del dominio
que carece de título habilitante para ello. Ausencia
de título que puede derivarse de que ya venció la
concesión originalmente otorgada o bien porque no
existe acto autorizativo alguno de parte de la
Administración. Bajo estas hipótesis es claro que no
existe derecho alguno del ocupante a permanecer en
el espacio que ocupa y que, por ende, la decisión
administrativa de desalojarlo no puede generar
responsabilidad administrativa.
En el caso de que existiera una
relación contractual, producto de una concesión, el
desalojo es la consecuencia inmediata de la ausencia
de prórroga de la concesión. El contrato se extingue
por el vencimiento de plazo y, por ende, el derecho
a ocupar el terreno o instalaciones se extingue.
Puesto que la relación concluye por el vencimiento
del plazo, la decisión de desalojo no origina
responsabilidad para la Administración.
Así, un aspecto interesante es el
relativo a las edificaciones que hayan sido
construidas por el concesionario. Si se ha pactado
sobre el punto que los bienes construidos por el
concesionario, o las mejoras que éste ha hecho en
instalaciones públicas revierten a la
Administración, ésta no tiene obligación alguna de
indemnizar por esos bienes. Sin embargo, si no se ha
pactado sobre ese extremo, la Administración podría
estar obligada a indemnizar en los términos de los
artículos 508 y 509 del Código Civil, en caso de que
desee conservar las edificaciones que hayan sido
construidas por el ocupante. De no existir un
interés público en tales edificaciones, debe
permitirse que el ocupante las retire y aproveche;
por consiguiente, bajo ese supuesto de retiro de las
edificaciones hechas por el concesionario tampoco
existe deber de indemnizar.
Conclusiones
1. Por lo antes expuesto, debemos realizar una
serie de conclusiones con el fin de dar por aclarado
el tema en cuestión:
2. La ocupación privativa de terrenos o
instalaciones propias del aeropuerto puede concluir
cuando el interés público así lo justifica.
3. Si la ocupación es consecuencia de un permiso
de uso, dada la naturaleza precaria de éste, en caso
de revocación no existe derecho de indemnización en
favor del ocupante.
4. Si la ocupación deriva de una concesión de uso
o de cualquier contrato administrativo, la
revocación por motivos no imputables al
concesionario da derecho a una indemnización de los
daños y perjuicios que le sean irrogados.
5. Si la concesión se ha extinguido por ausencia
de prórroga, el concesionario debe desalojar las
instalaciones que le han sido concedidas. En
relación con las edificaciones construidas por el
concesionario, debe estarse a lo dispuesto
anteriormente en el documento contractual.
6. En ausencia de disposición expresa en el
contrato, la Administración está obligada a
indemnizarle por las edificaciones o mejoras
construidas en caso de que desee conservarlas. De no
existir ese interés en su conservación y resultar
necesaria la remoción, debe permitirle al
concesionario que lo haga, conforme lo dispuesto en
el artículo 509 del Código Civil.
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*
Licenciado en Derecho por la Universidad
de Costa Rica (2000). Asesor Legal de la
Dirección General de Aviación Civil de
Costa Rica desde el año 2002.
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Notas
1 Exp. Nº 4410-M-93
No. 5388-93 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del
veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y
tres: “Con base en lo expuesto cabe señalar, que las
terminales aéreas -en este caso, el Aeropuerto Juan
Santamaría-, constituyen bienes -en toda su
extensión- del dominio público propiedad del Estado,
pero por el uso especial al que están destinadas -no
obstante su naturaleza- son de uso restringido por
parte de los particulares, quienes, únicamente,
podrían alegar la titularidad de algún derecho sobre
ellas, como consecuencia de un acto expreso del
Estado que así lo autorice, el que puede consistir
tanto en un permiso como en una concesión. Así, la
simple tolerancia de la Administración del
aeropuerto Juan Santamaría, respecto del uso de
determinadas áreas de dicha terminal, para que los
recurrentes ejercieran su actividad comercial, en
algún momento, no tiene la virtud de crear derecho
subjetivo a su favor, máxime que no se ha
acreditado, para su utilización, la existencia de
permiso o concesión otorgada al efecto y sin que el
Estado, se encuentre, por ello, en la obligación
jurídica de suministrar un área para el desempeño de
esas tareas.”
2
Inconstitucionalidad Fecha: 13/09/1994 Exp.
0810-E-92 No. 5231-94 SALA CONSTITUCIONAL DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince
horas dieciocho minutos del trece de septiembre de
mil novecientos noventa y cuatro: “IV).- DOMINIO
PUBLICO.- Sobre el dominio público ha dicho la Sala
en Sentencia No. 2306-91 de las catorce horas
cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de
mil novecientos noventa y uno : “El dominio público
se encuentra integrado por bienes que manifiestan,
por voluntad expresa del legislador, un destino
especial de servir a la comunidad, al interés
público. Son los llamados bienes dominicales, bienes
dominiales, bienes o cosas públicas o bienes
públicos, que no pertenecen individualmente a los
particulares y que están destinados a un uso público
y sometidos a un régimen especial fuera del comercio
de los hombres. Es decir, afectados por su propia
naturaleza y vocación...Notas características de
estos bienes, es que son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden
hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los
términos del Derecho Civil y la acción
administrativa sustituye a los interdictos para
recuperar el dominio...El permiso de uso es un acto
jurídico unilateral que lo dicta la Administración
en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos
del particular, es el dominio útil del bien,
reservándose siempre el Estado el dominio directo
sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o
permiso de uso, es consustancial a la figura y alude
a la posibilidad que la administración, en cualquier
momento lo revoque, ya sea por la necesidad del
Estado de ocupar plenamente el bien, por la
construcción de una obra pública, al igual que por
razones de seguridad, higiene, estética, todo ello
en la medida que si llega a existir una
contraposición de intereses entre el fin del bien y
el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural
de la cosa pública.” Ahora bien, la Administración
titular de bienes dominiales, puede constituir
derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el
ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la
misma forma.
3 Ley General
de Aviación Civil Nº 5150:
Artículo 12.- El permiso
provisional podrá ser cancelado por el Consejo
Técnico de Aviación Civil, en el momento en que
compruebe alguna de las siguientes causales:
1.- Cuando la empresa
beneficiaria hubiera incurrido en actos ilícitos
o que pongan en peligro el orden o la seguridad
públicos.
2.- Cuando se hubiera
propiciado un uso abusivo del permiso o, cuando
se hubieran desnaturalizado los motivos que
sustentaron su autorización.
3.- Cuando transcurridos los
plazos, no se hubieran cumplido los
requisitos exigidos por el Consejo Técnico
de Aviación Civil.
4 Ver en
este sentido, Procuraduría General de la
República, Dictamen Nº C-073-2003 de 14 de marzo
de 2003.
5 Sobre
estas facultades, ha indicado la Sala
Constitucional, Resolución N° 14583-2004 de
16:11 hrs. de 21 de diciembre de 2004: “IV.-
Ahora bien, debe indicarse que de la Ley General
de Aviación Civil (artículos 138 y siguientes),
se desprende con claridad que ese certificado de
explotación tiene la naturaleza jurídica de un
contrato-concesión y los derechos de él
derivados, como podría ser el derecho a usar un
hangar en aeropuertos del Estado, se encuentran
sujetos a las limitaciones del derecho
administrativo siendo aquél un acto habilitante
para la explotación de servicios públicos, en
los términos y condiciones que establece la ley.
Asimismo, señala el numeral 149 de esa ley que
“ningún certificado conferirá propiedad o
derecho exclusivo en el uso de espacios aéreos,
aerovías, rutas, aeropuertos, aeródromos,
facilidades o servicios auxiliares de
navegación”. En virtud de la naturaleza que
ostenta esta clase de certificados, y por el
claro interés público que existe de por medio,
es que la legislación le confiere potestades al
Consejo Técnico de Aviación Civil incluso para
alterar, suprimir o cancelar el certificado a
cualquier beneficiario, de comprobarse el
incumplimiento de cualquiera de sus
obligaciones, dentro de los términos, claro
está, de la propia normativa sobre la materia, y
en atención a razones de interés público y por
ende, una vez cancelado ese permiso, se cancelan
los derechos inherentes a él como el uso de
hangares, tal y como se indicó supra. Se trata
entonces de una habilitación especial que
concede la Administración al particular para el
ejercicio de una determinada actividad de
servicio público y de interés de la
colectividad. Por estas razones, resulta del
todo improcedente el alegato que pretende el
recurrente esgrimir en esta sede en el sentido
de que al haber sido su representada desalojada
del hangar 14 que estaba ocupando en el
Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños, se le
estén lesionando sus derechos pues queda claro
que tal habilitación no se trata de un derecho
susceptible de incorporarse de manera intangible
a su patrimonio sino que, por el contrario, es
un derecho de naturaleza precaria que en este
caso había fenecido desde el trece de mayo del
dos mil dos cuando expiró el certificado de
explotación con que contaba y al amparo del cual
se le permitió el uso del referido hangar, de
manera que si actualmente no cuenta con ningún
certificado de explotación vigente, la
Administración en uso de su potestad de control
y vigilancia de los espacios públicos de los
aeropuertos, podía proceder a desalojar el
hangar que, como bien de servicio público, no
puede pretender la amparada tener ningún derecho
sobre él. Ahora bien, precisamente por la
naturaleza de ese bien y porque desde el año dos
mil dos la amparada lo continuó poseyendo aunque
no utilizándolo y no lo devolvió al Estado como
correspondía, bien podía la Administración, sin
previo cumplimiento del debido proceso, proceder
a desalojarlo y a decidir darle el uso que mejor
convenga a los intereses de la Administración.”
(Volta ao Sumário)
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Aeronáutico e Espacial |
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