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Revista
Brasileira de
Direito Aeronáutico e Espacial
ORDENAMENTO
JURÍDICO AMBIENTAL BRASILEIRO E INTERFACES
COM O CRESCIMENTO DO TRANSPORTE AÉREO
Carlos Alberto
Fonteles de Souza *
1. Introdução
Os problemas ambientais
observados no século XX foram decorrentes de um
modelo de desenvolvimento onde a natureza com
seus complexos e frágeis ecossistemas foram
utilizados como inesgotável fonte de energia, de
matérias-primas e/ou como corpo receptor. Neste
último, recebem e absorvem os dejetos
resultantes de processos atinentes às cidades,
indústrias, agricultura, desenvolvimento
tecnológico, dentre outras atividades
antrópicas. Contudo, o preço dessa pretensão não
tardou a ser percebido pela sociedade.
O surgimento de sistemas de
água canalizada para abastecimento e
distribuição em aglomerados urbanos (França,
século XVII), seguido da crescente
industrialização ocorrida nos séculos XVIII e
XIX, derivou em seqüelas e conseqüências
ambientais profundas. A retirada das águas dos
rios e sua utilização para as necessidades
humanas e em processos de produção industrial,
somada à falta de tratamento prévio para o seu
retorno ao leito dos rios, acarretaram em
problemas crescentes de poluição ambiental
(quebra de estruturas tróficas e degradação de
ecossistemas) e danos à saúde pública
(enfermidades transmitidas por veiculação
hídrica).
Ainda, os interesses de ganho
econômico de curto prazo sobrepujando os
interesses difusos e pulverizados da sociedade
deixaram um rastro de terra desnuda e arrasada,
onde madeireiros, garimpeiros ou extrativistas
devastaram regiões, florestas e ecossistemas.
Em virtude dos problemas
crescentes com a destruição de ecossistemas,
poluição e danos à saúde, com visível percepção
de comprometimento na qualidade de vida humana,
os governos viram-se obrigados a interferirem
nessa questão e iniciarem um processo de
administração ambiental pública.
Mesmo de forma fragmentada e
desarticulada, reativa e localizada para áreas
onde tais conflitos de interesses foram sendo
identificados e deflagrados, legislações
isoladas determinaram áreas de preservação às
diversas formas de vegetação existente, padrões
mínimos de emissões para o ar e de lançamento de
efluentes para as águas, iniciando o que mais
tarde viria a se constituir no conceito de
qualidade ambiental.
A preocupação com o meio
ambiente, em nível mundial, teve como marco de
sua percepção a “Conferência de Estocolmo”,
realizada em junho de 1972 na Suécia. O evento
contou com a participação do Presidente do
Brasil e de mais 112 chefes de Estado para
debater questões sobre o meio ambiente e o
desenvolvimento. Cenário de discussão polêmica
entre dois blocos com posições antagônicas. O
que defendia “desenvolvimento zero”,
representado pelos países industrializados e
desenvolvidos, e o “desenvolvimento a qualquer
custo”, formado por países não industrializados
e/ou em desenvolvimento.
O evento resultou em
declarações que atentam quanto à necessidade de
critério e de princípios comuns que demonstrem
aos povos do mundo novos rumos para preservar e
melhorar o meio ambiente humano. Aponta para uma
abordagem mais integrada da questão ambiental
com o social, o bem-estar dos povos e o
desenvolvimento econômico. Fomenta a
intensificação na elaboração de políticas
nacionais e de estrutura ambiental nos países
participantes, para fins de aplicação de
políticas integradas e de controle ambiental nos
respectivos territórios, submetendo os setores
empresarial, industrial, produtivo e prestador
de serviços a mudanças radicais no
comportamento, ainda não experimentados.
2. O
Início da Administração Ambiental Pública no
Brasil
Com base no paper
“A Política Nacional do Meio Ambiente” de
Haroldo Mattos de Lemos, Presidente do Instituto
Brasil PNUMA (Comitê Brasileiro do Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente),
demonstra-se a evolução histórica ocorrida até o
advento da publicação da Lei Federal no
6.938, de 31 de agosto de 1981, que especifica a
Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA e cria
uma estrutura para respectiva aplicação.
Nesta fase, a trajetória de
controle ambiental no Brasil pode ser dividida
em duas etapas, cujo marco divisor foi a citada
Conferência de Estocolmo.
A primeira etapa foi marcada
pela criação no âmbito do Governo Federal do
Conselho Nacional de Controle da Poluição
Ambiental, vinculado ao Ministério da Saúde, em
fevereiro de 1967. Segundo Lemos, em
conseqüência de diversos fatores incluindo a
falta de uma maior conscientização sobre a
importância dos problemas ambientais, este
Conselho nada fez de expressivo que tivesse
despertado o reconhecimento da população.
Na esfera federal, o controle
do meio ambiente se dava por vários diplomas
legais em vigor que versavam basicamente sobre a
administração de recursos naturais. Dentre eles,
destacavam-se: o Código Florestal e o Código das
Águas, ambos de 1934; o Código do Patrimônio
Cultural de 1937; a Lei no 87/1947
que cria a Comissão de Defesa da Borracha; O
Estatuto da Terra de 1964; o novo Código
Florestal de 1965; o Código de Caça e o Código
de Pesca, ambos de 1967. Dessa forma, os
diferentes recursos naturais eram regidos por
normas isoladas, sem um efetivo mecanismo de
coordenação entre os órgãos federais que os
administravam.
Nos âmbitos estadual e
municipal também era observada a fragmentação no
controle ambiental, através da ação dos órgãos
de saneamento básico e de proteção da fauna e da
flora. Nos Estados onde os índices de poluição
doméstica e industrial eram mais acentuados, a
exemplo do Rio de Janeiro e São Paulo, foram
criados órgãos específicos para controle da
poluição das águas e do ar.
Após a Conferência de
Estocolmo, observa-se uma mudança de paradigma
no governo com uma crescente conscientização
sobre os problemas ambientais, onde começa a ser
percebida uma visão mais ampla e aos poucos mais
preocupada com as inter-relações que ocorrem no
meio ambiente, inaugurando a segunda etapa. Esse
processo resultou em mudanças significativas na
tradicional postura da administração ambiental
empregada no Brasil.
Com a missão de acompanhar as
transformações do meio ambiente, identificar as
ocorrências adversas e atuar no sentido de sua
correção, em outubro de 1973, se cria a
Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA
(Decreto no 73.030, 30/09/1973), no
âmbito do Ministério do Interior. Juntamente com
esta Secretaria foi criado o Conselho Consultivo
do Meio Ambiente - CCMA, integrado por nove
membros de notório saber.
Contudo, o controle ambiental
no âmbito federal ainda se dava de forma
fragmentada, face ao modelo administrativo em
vigor, baseado na ocorrência de órgãos técnicos
com atuações limitadas por legislações
ambientais bastantes detalhadas, sem considerar
as inter-relações e as sinergias que afetam a
questão ambiental. Um exemplo desta prática
baseia-se em que, apesar do Instituto Brasileiro
de Desenvolvimento Florestal – IBDF atuar na
proteção e conservação da flora e fauna, por
meio da administração de Parques e de Reservas
Biológicas, a SEMA passa a atuar
concorrentemente por meio do estabelecimento de
Estações Ecológicas em áreas representativas dos
diversos ecossistemas brasileiros, que
permaneciam sob a égide de sua gestão.
Já os governos estaduais
seguiram criando órgãos específicos,
desenvolvendo políticas e legislações ambientais
no nível estadual.
O Estado do Rio de Janeiro
desenvolveu uma experiência inovadora no que diz
respeito à elaboração da estrutura de sua
legislação ambiental. Promulgou uma Lei geral
(Decreto no 134, 16/06/1975) sobre
política de prevenção e controle da poluição no
Estado que define apenas conceitos básicos,
competências e diretrizes quanto às atividades
poluidoras existentes e a se instalarem, e as
penalidades máximas. Criou a Comissão Estadual
de Controle Ambiental – CECA, para deliberar
sobre padrões de qualidade ambiental, de emissão
de poluentes, e estabelecer normas e
regulamentos necessários ao controle ambiental.
Os Estados de Minas Gerais,
Alagoas, Bahia e Mato Grosso do Sul também
optaram por regime semelhante, com base na
aprovação de leis gerais que fixam conceitos e
competências, ficando a regulamentação
complementar, incluindo os padrões de qualidade
ambiental, a cargo da Comissão/Conselho
Estadual. Assim, proporcionaram maior
flexibilidade e agilidade no desenvolvimento da
legislação ambiental nos Estados.
Outros Estados, como São
Paulo, Goiás, Pernambuco e Santa Catarina,
optaram pela aprovação de uma extensa e
detalhada lei cobrindo vários aspectos da
poluição ambiental e incluindo a definição de
padrões de qualidade.
Em 1981, praticamente todos
os Estados brasileiros possuíam sistemas
estaduais de meio ambiente, baseados em um órgão
técnico e um órgão político e deliberativo, com
representação do setor produtivo e da sociedade
civil, com poder deliberativo e de polícia.
3.
Percepção – Setor Empresarial x Meio Ambiente
Em resposta às
transformações administrativas que sucederam na
evolução do modelo de administração ambiental
pública aplicado no País, foram identificadas
distintas fases de reação do Setor Produtivo,
frente às questões ambientais. São elas: a
postura reativa, a preventiva e a pró-ativa.
- Postura
reativa
Nos primórdios da década
de 70, de um modo geral, o comportamento dos
empresários e industriais, no que se referia ao
trato das questões ambientais, limitava-se a
evitar acidentes locais e a reagir às
reclamações da comunidade local afetada – quando
essas alcançavam os interesses das autoridades
e/ou da mídia – pela poluição das respectivas
atividades.
Concomitante com a
pulverização de leis ambientais direcionadas
para o controle de alguns setores e o processo
de discussão sobre a necessidade ou não de
estabelecer políticas nesse sentido, surge
inicialmente a obrigatoriedade do controle da
poluição em função do setor de produção. Na
maioria dos casos, observa-se uma estrutura
composta por um Setor de Meio Ambiente e de
Segurança, mantendo-se o mesmo processo
produtivo existente, acoplando-se a estes
equipamentos de controle da poluição gerada.
“Poluir para depois
despoluir” era o princípio observado nesta fase
inicial de reação do Setor, frente às questões
ambientais que envolviam a respectiva atividade.
- Postura
preventiva
Ainda nos anos 70, década
em que se consolidaram as políticas ambientais
nos países desenvolvidos, observa-se o início de
uma segunda fase no comportamento do Setor.
O controle ambiental passou a
integrar a produção. Suas práticas e processos
produtivos vão além das práticas de controle dos
impactos causados no meio ambiente e na
comunidade, assim como, dos processos produtivos
até então existentes.
O princípio básico passou a
ser o da prevenção, envolvendo a seleção das
matérias-primas, o desenvolvimento de novos
processos e produtos, o reaproveitamento de
energia, a recirculação de efluentes, a
reciclagem de resíduos e a integração com o meio
ambiente.
-Postura
pró-ativa
Durante a Conferência das
Nações Unidas, realizada no Rio de Janeiro –
Brasil, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento –
ECO/1992, com representantes de mais de 170
países, o conceito de desenvolvimento
sustentável foi consolidado por políticos e
líderes de Setores como uma filosofia de
orientação para um mundo globalizado.
Este conceito foi
inicialmente proposto por diversas entidades
internacionais, inclusive pela Comissão Mundial
de Meio Ambiente e Desenvolvimento, através do
informe publicado em 1987, denominado “Nosso
Futuro Comum”, também conhecido como Relatório
Brundtland.
Os princípios básicos do
desenvolvimento sustentável envolvem o processo
de integração dos critérios ambientais e sociais
na prática econômica, a fim de assegurar que os
planos estratégicos das organizações satisfaçam
à necessidade de crescimento e evolução
contínuos e, ao mesmo tempo, possam garantir o
uso dos recursos ambientais para atender às suas
necessidades e às necessidades das futuras
gerações.
Com isso, uma terceira fase
de reação do Setor inicia-se na década de 90.
Introduz um comportamento onde a proteção
ambiental deixa de ser apenas uma resposta às
conformidades legais, multas e sanções. Passa a
ter um alcance que vai além do atendimento ao
disposto na legislação, objetiva o compromisso
assumido pelo empreendedor com relação ao
desempenho ambiental proposto, por meio dos
princípios e intenções declarados na política
ambiental da atividade.
Inaugura-se um cenário de
competitividade e oportunidade na busca de
melhoria ambiental contínua em seus processos
produtivos. Para mercados específicos no
hemisfério norte, significa manter a posição na
concorrência e a própria permanência no mesmo.
4.
Características do Direito Ambiental
Brasileiro
Segundo Sá (1997),
ante a complexidade e variedade de relações
que se estabelecem entre o homem e os
ecossistemas, surge no meio jurídico um novo
ramo do Direito Público: o Direito
Ambiental, com vistas a disciplinar a
conduta do homem ao interagir com o meio
ambiente e garantir melhor qualidade de vida
humana, uma vez que esta interação poderá
afetar as presentes e as futuras gerações.
O Direito Ambiental
constitui-se em um sistema de normas
jurídicas que sustentam a Política Nacional
de Meio Ambiente – PNMA e estabelecem
limitações ao direito de propriedade e ao
direito de exploração dos recursos da
natureza, objetivando a preservação do meio
ambiente. Assim, apresenta como
característica fundamental, a
interdisciplinaridade com outros ramos do
direito.
A importância dada à
ecologia no Século XX, identificada como um
ramo da biologia, e sua abordagem de
proteção da fauna e da flora como requisitos
para a proteção do homem quanto ao ar, à
água e ao resíduo (lixo) por ele gerado,
também influenciou neste ramo do direito
outra importante característica, a
multidisciplinaridade com as outras
ciências.
A PNMA objetiva a
preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida, visando
assegurar no País condições ao
desenvolvimento sócio-econômico, aos
interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade da vida humana.
Considerando ainda, os princípios e
objetivos estabelecidos pela PNMA,
entende-se que o Direito Ambiental objetiva,
no mínimo: proteger o meio ambiente;
proteger a sociedade; estabelecer padrões de
qualidade e procedimentos ambientais;
viabilizar a reparação do dano ambiental; e
atender às exigências da globalização.
Este ramo do direito
possui princípios próprios em face da
peculiaridade do bem jurídico que tutela.
Entre eles, Sá aponta: obrigatoriedade da
Intervenção Estatal; prevenção; recuperação
do dano, poluidor-pagador; cooperação;
notificação; informação; participação;
responsabilidades da pessoa física/jurídica;
educação ambiental; adequação;
desenvolvimento sustentado;
indisponibilidade.
Há que se destacar também
a atmosfera de complexidade inerente ao
Direito Ambiental, face à sua precocidade em
relação aos passivos e problemas ambientais
já existentes e perceptíveis pela sociedade,
aliados aos seguintes aspectos: intensidade
de atos normativos vigentes (Leis, Decretos,
Portarias, Resoluções, Termos de Referência,
Instruções Técnicas, Deliberações, etc.);
legislação ambiental não consolidada;
contradições existentes entre os atos
normativos em vigor; e carência de
jurisprudências (interpretação da lei fixada
por tribunais).
Considerando ainda que o
autor/responsável por atividade produtiva
deve arcar com as responsabilidades e riscos
inerentes àquela atividade, inclusive com o
que acontecer no futuro, assim como não ser
admissível que uma atividade cause dano
ambiental e a sociedade pague por esta
externalidade, foi introduzido neste Direito
o conceito de responsabilidade objetiva, em
decorrência do princípio do
poluidor-pagador. É a responsabilidade sem
culpa ou dolo pelos danos causados,
independente da ilicitude do ato ou da
atividade.
Nesse sentido, a
responsabilidade civil passa a vigorar na
área ambiental. Com base na responsabilidade
objetiva, uma vez configurado o dano
ambiental, para tanto bastando demonstrar o
“nexo causal” entre a atividade e o dano,
fica o responsável obrigado à reparação do
dano, quando for possível ou, quando não for
possível, à sua reparação, indenização ou
compensação pelo dano causado.
Considerando o objetivo
da PNMA, que se reflete nos objetivos do
Direito Ambiental brasileiro, observa-se
ainda a eficácia da inserção da
responsabilidade civil no controle
ambiental. Uma vez que independe de culpa e
da ilicitude do ato, a reparação do dano
pelo responsável é obrigatória e custará o
necessário para recuperá-lo, sendo o limite
do custo o próprio patrimônio de quem causou
o dano, a responsabilidade civil
demonstra-se mais eficiente que as
responsabilidades penais e administrativas.
5.
Aspectos Constitucionais
A Constituição
Federal Brasileira – CFB, promulgada em
1988, sinaliza a importância dada quanto à
abordagem da problemática ambiental no
território nacional, quando dedica um
capítulo exclusivo para o trato desta
questão.
No Art. 225 estabelece
que “todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”. Assim, define como pública a
natureza jurídica do meio ambiente e amplia
a participação e a responsabilidade da
sociedade civil e do Poder Público, quer
seja na esfera Federal, Estadual ou
Municipal.
Ao consagrar ao cidadão o
direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, considerado bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida,
e estabelecer a defesa e a preservação da
natureza como tarefa do Poder Público e da
coletividade, o Congresso Nacional e o
governo brasileiro mostraram maturidade para
o trato da
questão e conexão com os problemas
ambientais atuais. Traçaram um
modelo de política ambiental moderno
e globalizado, alinhado com as
preocupações mundiais enfocadas no
conceito de desenvolvimento
sustentado, posteriormente
apresentado na ECO-92.
Já o “caput” do
Art. 23 preceitua que é competência
comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios,
dentre outras obrigatoriedades,
proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas
formas (inciso VI), assim como preservar
as florestas, a fauna e a flora (inciso
VII).
Em seu Art. 24,
estabelece ser competência comum da União,
dos Estados e do Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre diversas questões,
dentre as quais cabe destacar o inciso IV -
floresta(s), caça, pesca, fauna, conservação
da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, e o inciso VIII – responsabilidade
por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a
bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e
paisagístico.
Ainda em relação à
competência legislativa, a CFB designa que
os municípios têm competência para legislar
sobre “assuntos de interesse local”,
suplementando a legislação federal e
estadual no que couber (Art. 30, I e II).
6.
Arcabouço Legal de Base da Política
Ambiental
A efetividade do
direito estabelecido no Art. 225 da CFB foi
garantida por um arcabouço legal de base que
definiu a política nacional, seus fins e
mecanismos de formulação e aplicação, bem
como se constituiu em instrumentos
reguladores para definição de normas,
padrões e procedimentos de controle
ambiental relativos às atividades
empresariais e produtivas do país.
As demais
particularidades e peculiaridades do Direito
Ambiental serão expostas a seguir, com base
em síntese e comentários desses diplomas
legais que, além da política ambiental,
estabelecem as possibilidades de sanções
penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, apontam padrões de qualidade,
normas e procedimentos para o licenciamento
ambiental das atividades consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras.
-Lei nº
6.938, de 31 de agosto de 1981
Estabelece a Política
Nacional de Meio Ambiente – PNMA, com suas diretrizes e
objetivos; constitui o Sistema Nacional de Meio
Ambiente – SISNAMA e o Conselho Nacional do Meio
Ambiente – CONAMA; prevê que as atividades
consideradas efetiva e potencialmente poluidoras
dependerão de prévio licenciamento do órgão
estadual competente, integrante do SISNAMA.
Define os instrumentos da
PNMA, com a finalidade de alcançar a plenitude
dos objetivos previstos para a política. Essas
importantes ferramentas de controle podem ser
divididas em duas categorias. Os preventivos
representados por: padrões de qualidade
ambiental; zoneamento ambiental; avaliação dos
impactos ambientais (mapeamento da qualidade
ambiental existente); licenciamento ambiental de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras
(instrumento de gestão ambiental pública);
criação de espaços territoriais; e cadastro
técnico-federal de atividades e instrumentos de
defesa ambiental. Os corretivos, por meio de
penalidades disciplinares ou compensatórias ao
não cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental;
e do incentivo à produção e instalação de
tecnologia de controle nos processos produtivos
para melhoria da qualidade de vida.
Estabelece o conceito de
poluidor como sendo “pessoa física ou jurídica,
de direito público ou privado, responsável
direta ou indiretamente, por atividade causadora
de degradação ambiental” (Inciso IV do Art. 3o).
Além de atribuir à
implantação, ao poluidor e ao predador a
obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos
causados ao meio ambiente, impõe ao usuário a
necessidade de contribuição pela utilização de
recursos ambientais com fins econômicos (Inciso
VII do Art. 4o).
Introduz o conceito de
responsabilidade objetiva, o qual prevê que “é o
poluidor obrigado, independentemente da
existência de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade” (Parágrafo 1º do
Art. 14).
Em tese, resíduo poluente ou
dano ambiental não são mais tolerados, qualquer
dano deve gerar um ressarcimento específico. O
ideal é o restabelecimento do estado natural
anterior, recuperando a qualidade ambiental até
então existente. Caso fortuito ou força maior
não são considerados como excludentes de
responsabilidades. Mesmo que o dano ocorra por
fato superior à vontade de evitálo, há
responsabilidade sempre que haja relação de
causa e efeito entre o dano e a atividade
exercida. Para tanto, implica na necessidade
futura de se criar mecanismos de quantificação
de danos.
Os ministérios públicos,
tanto da União quanto dos Estados, terão
legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e/ou criminal por danos
causados ao meio ambiente.
- Decreto
nº 99.274, de 6 de junho de 1990
Regulamenta a Lei nº
6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938,
de 31 de agosto de 1981, que dispõem,
respectivamente, sobre a criação de Estações
Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre
a Política Nacional de Meio Ambiente, e dá
outras providências.
Define a estrutura e a
atuação do SISNAMA; estabelece a condução do
processo de licenciamento ambiental das
atividades potencialmente poluidoras e os tipos
de licença expedida pelo Poder Público; dentre
outras funções determina ao CONAMA fixar
critérios básicos, segundo os quais serão
exigidos estudos de impacto ambiental para fins
de licenciamento; disciplina as Estações
Ecológicas e as Áreas de Proteção Ambiental.
Regula as infrações e as
penalidades – previstas na Lei nº 6.938 – para
toda ação ou omissão que importe inobservância
de preceitos estabelecidos ou a desobediência às
determinações de caráter normativo dos órgãos ou
das autoridades administrativas competentes (os
Arts. 34 a 45, que tratam de penalidades e
procedimentos fiscalizatórios e recursais foram
revogados pelo Decreto nº 3.179/99).
- Lei nº
9.605, de 12 de fevereiro de 1998
Conhecida como “Lei da
Natureza” ou “Lei de Crimes Ambientais”, dispõe
sobre sanções penais e administrativas,
derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente, e dá outras providências.
Apresenta em seu bojo:
consolidação de parte da legislação ambiental;
as infrações são claramente definidas; as penas
apresentam uniformização e gradação adequadas ao
tipo apresentado. Define a responsabilidade da
pessoa jurídica, inclusive a responsabilidade
penal, e permite a responsabilização também da
pessoa física autora ou co-autora da infração.
- Decreto
nº 3.179, de 21 de setembro de 1999
Dispõe sobre a
especificação das sanções aplicáveis às condutas
e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá
outras providências. Regulamenta aspectos
administrativos de diversas leis ambientais,
inclusive da Lei nº 9.605/ 1998.
Define a Infração
Administrativa como sendo “toda ação ou omissão
que viole as regras jurídicas de uso, gozo,
promoção, proteção e recuperação do meio
ambiente”. Determina os tipos das sanções
administrativas, prevê a cumulação de sanções e
a conversão de multas simples em serviços.
Trata a questão da
reincidência e da suspensão da exigibilidade de
multa.
-Resolução
do CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986
Esta Resolução dispõe
sobre a elaboração do Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de
Impacto Ambiental (RIMA).
Disciplina as atividades
modificadoras do meio ambiente, incluindo os
aeroportos, que dependerão da elaboração de EIA
e respectivo RIMA a serem submetidos ao órgão
ambiental competente no Licenciamento Ambiental
da atividade.
Estabelece as diretrizes, as
atividades técnicas, o desenvolvimento e a forma
de execução do referido EIA e respectivo RIMA, e
a necessidade de que sejam realizados por equipe
técnica multidisciplinar habilitada, não
dependente direta ou indiretamente do proponente
do projeto. Prevê, também, a possibilidade de
realização de audiência pública, com o intuito
de prestar informação à sociedade sobre o
projeto e seus impactos ambientais e promover a
discussão do RIMA.
-Resolução
do CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997
Estabelece que o
licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades consideradas efetiva ou
potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio dependerá de apresentação de
EIA/RIMA (Art. 3º). No entanto, destaca que o
órgão ambiental competente, verificando que a
atividade ou empreendimento não é potencialmente
causador de significativa degradação do meio
ambiente, definirá os estudos ambientais
pertinentes ao respectivo processo de
licenciamento, com a participação do
empreendedor (Art. 10).
Determina que o licenciamento
ambiental ocorra em um único nível de
competência (Art. 7º), definindo a competência
do órgão federal, estadual, distrital e
municipal para licenciar as atividades (Arts. 4º
a 6º).
Disciplina, em seu conteúdo,
diversos aspectos, dentre os quais se destacam:
listagem dos empreendimentos cujo licenciamento
é obrigatório, incluindo os aeroportos(Art. 2º,
§1º); os tipos de licença (Art. 8º);
possibilidade de licenças específicas definidas
pelo CONAMA (Art. 9º); estabelece prazos para
análise das licenças pelo órgão ambiental (Art.
14) e para validade da licença (Art. 18);
proporciona maior agilidade no processo de
licenciamento em diversos casos, inclusive para
aqueles que possuem programas voluntários de
gestão ambiental (Art. 12, §1º, §2º e §3º);
desobriga quanto à contratação de profissionais
independentes para a elaboração do EIA/RIMA
conforme previa a Resolução CONAMA nº 001/86;
aumenta a transparência quanto aos custos das
licenças etc.
- Medida
Provisória nº 1.710-1, de agosto de 1998
Esta Medida Provisória
acrescenta dispositivo à Lei nº 9.605,
autorizando os órgãos ambientais integrantes do
SISNAMA, responsáveis pela execução de programas
e projetos e pelo controle e fiscalização dos
estabelecimentos e das atividades suscetíveis de
degradarem a qualidade ambiental, a celebrarem,
com força de título executivo extrajudicial,
termo de compromisso com pessoas físicas ou
jurídicas responsáveis pela construção,
instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais, considerados efetiva ou
potencialmente poluidores.
Estabelece, ainda, todas as
regras necessárias para a adoção dessa medida.
-Lei nº
9.985, de 18 de julho de 2000
Institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, com
objetivo de estabelecer critérios e normas para
a criação, implantação e gestão das unidades de
conservação.
Com vistas a contribuir para
a manutenção da diversidade biológica e dos
recursos genéticos, a proteger as espécies
ameaçadas de extinção, preservar e restaurar a
diversidade de ecossistemas naturais, além de
promover o desenvolvimento sustentável a partir
de recursos naturais estabelece duas categorias
de Unidade de Conservação – UC.
Define UC como “espaço
territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente
instituído pelo poder Público, com objetivos de
conservação e limites definidos, sob regime
especial de administração, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteção”.
As Unidades de Proteção
Integral (Estação Ecológica; Reserva Biológica;
Parque Nacional; Monumento Natural; e Refúgio da
Vida Silvestre), são aquelas com objetivo básico
de preservar a natureza, sendo admitido apenas o
uso indireto dos seus recursos naturais, com
exceção dos casos previstos em Lei.
As Unidades de Uso
Sustentável (Área de Proteção Ambiental – APA;
Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta
Nacional; Reserva Extrativista; Reserva da
Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
Reserva Particular de Patrimônio Natural), são
aquelas com objetivo básico de compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de
parcela dos seus recursos naturais.
As Resoluções do CONAMA no
302 e no 303 /2002, ambas de 20 de
março de 2002 complementam as regras para o
SNUC, dispondo sobre parâmetros, definições e
limites de Áreas de Preservação Permanente –
APP.
7.
Interface com o Transporte Aéreo
O continuado aumento
do número de movimentos de aeronaves,
decorrente do crescimento da demanda de
transporte aéreo, vem agravando os impactos
ambientais gerados pelo incremento das
atividades aeroportuárias e das
infra-estruturas existentes. Segundo Souza
(2001), este agravamento está relacionado,
principalmente, aos efeitos do ruído
aeronáutico, ao volume de resíduos
aeroportuários gerados, ao aumento na
demanda de água e energia, à acessibilidade
e ao perigo aviário no que se refere à
adequada segurança operacional do aeroporto.
Esta tendência ao crescimento continuado da
atividade induzirá à expansão da rede
aeroportuária, com a ampliação dos sítios
existentes e a implantação de novos.
No entanto, é importante
ter o entendimento de que uma atividade
qualquer, a exemplo de um aeroporto, ao
interagir com a área onde se encontra
inserido, tanto irá gerar impactos em seu
entorno quanto irá sofrer os impactos das
atividades implantadas ou que venham a se
implantar ou se intensificar naquela área.
Nesse sentido, observa-se
que a implantação de infra-estrutura
aeroportuária impõe restrições ao uso do
solo em sua área de influência, o que traz a
necessidade da existência de uma zona de
proteção livre de interferências externas
para garantir o aproveitamento máximo da
área patrimonial e da infra-estrutura
instalada, a adequada segurança operacional
do aeroporto e reduzir o risco de incidentes
e/ou acidentes aeronáuticos, bem como
proteger as comunidades dos efeitos do ruído
aeronáutico. Para tanto, faz-se
imprescindível o constante controle:
· das limitações de gabarito das
edificações;
· da presença de atividades consideradas
de natureza perigosa;
· da presença de equipamentos urbanos
sensíveis ao ruído aeronáutico
(residências, hospitais, escolas, e
outros); e
· da presença de atividades capazes de
interferir nos sistemas de comunicações,
de navegação aérea e nos radares de
controle de sua área terminal.
Conforme visto
anteriormente, com o advento das Resoluções
CONAMA nº 1 de 23 de janeiro de 1986 (Inciso
IV, Art. 2º) e nº 237 de 19 de dezembro de
1997, os aeroportos foram considerados
atividades modificadoras do meio ambiente e
ficam obrigados à elaboração de estudo de
impacto ambiental – EIA e respectivo
relatório de impacto ambiental – RIMA a
serem submetidos à aprovação de órgão
ambiental integrante do SISNAMA, durante o
processo de licenciamento ambiental.
Assim, se não ocorrer o
planejamento adequado da expansão da rede
aeroportuária, considerando os impactos
ambientais e a necessidade de atendimento às
exigências da PNMA, permanecerá o risco dos
conflitos de ordem legal, além de cara e
difícil solução.
8.
Impactos Ambientais da Atividade
Aeroportuária
Na terminologia do
Direito Ambiental, a expressão “impacto”
aparece com o sentido de “choque” ou
“colisão” de substâncias (sólidas, líquidas
ou gasosas), de radiações ou de formas
diversas de energia, decorrentes da
realização de obras ou atividades, com
danosa alteração do ambiente natural,
artificial, cultural ou social (Custódio,
1988).
Já a Resolução CONAMA nº
1/1986, em seu Art. 1º, define impacto
ambiental como “qualquer alteração das
propriedades físicas, químicas e biológicas
do meio ambiente, causada por qualquer forma
de matéria ou energia resultante das
atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam: a saúde, a segurança
e o bem-estar da população; as atividades
sociais e econômicas; a biota; as condições
estéticas e sanitárias do meio ambiente; a
qualidade dos recursos ambientais”.
A observação dos impactos
ambientais associados à implantação e
operação de aeroportos demonstra que os
mesmos se verificam de forma e intensidade
variadas, direta e/ou indiretamente,
transitório ou permanente, promovendo
alterações em nível local e/ou regional e/ou
global, dependendo do porte da obra, das
aeronaves e freqüências que irão operar e do
ambiente nos quais serão inseridos.
-
Implantação de aeroportos
Devido à própria
característica da fase de construção de um
aeroporto, os impactos gerados são considerados
transitórios, pois os aspectos ambientais a eles
associados cessam com o término das obras.
Porém, seus efeitos sociais, econômicos e
ambientais podem persistir durante a fase de
operação, quando os mesmos não são considerados
desde o início das atividades de planejamento e
implantação de um aeroporto.
Os principais aspectos
passíveis de alteração são relativos ao ambiente
natural, à qualidade de vida, da água e do ar
existentes. A implantação de um aeroporto
normalmente requer uma interferência física
significativa no terreno, caracterizada pela
intensa movimentação de máquinas e extensas
áreas planas pavimentadas.
Isto muitas vezes implica
alteração da configuração do terreno, supressão
parcial ou total de vegetação, evasão de fauna,
necessidade de “áreas de empréstimo” e “áreas de
bota-fora”, formação de processos erosivos,
alteração e/ou interrupção no sistema natural de
drenagem, interferências no microclima em face
das possíveis interferências na hidrodinâmica
local etc.
- Operação
de aeroportos
De forma geral, o impacto
ambiental causado pela operação de aeroportos
manifesta-se de duas maneiras: a primeira
relaciona-se aos aspectos ambientais decorrentes
da operação de aeronaves e a segunda, àqueles
associados à infra-estrutura presente nos
aeroportos (Souza, 2001). Os impactos
decorrentes da operação de aeronaves estão
relacionados à poluição sonora e à poluição
atmosférica. Quanto aos impactos relacionados à
operação da infra-estrutura aeroportuária, são
àqueles associados, principalmente, aos
seguintes componentes de um aeroporto:
incineradores, parque de abastecimento de
aeronaves, áreas de teste de motores, áreas de
treinamento contra-incêndio, cozinhas
industriais e serviço de manutenção de aeronave.
O ruído aeronáutico é
considerado o principal impacto porque afeta
diretamente a qualidade de vida de grande número
de pessoas que residem e/ou transitam nas
proximidades dos grandes aeroportos e que,
normalmente, não são beneficiadas diretamente
pelas atividades aeroportuárias. Este impacto
está relacionado diretamente às operações de
pouso, decolagem, taxiamento e teste de motores.
Como contribuinte secundário do ruído resultante
da atividade aeronáutica, inclui-se aquele
emitido por equipamentos de apoio a aeronaves no
solo, como LP (Low Pressure), GPU (Ground
Power Unit) e APU (Auxiliary Power Unit),
embora estes afetem mais diretamente as pessoas
que circulam nas áreas operacionais dos
aeroportos (saúde ocupacional).
Nos últimos vinte anos, a
emissão de poluentes na atmosfera por aeronaves
vem se tornando objeto de maior atenção por
parte das entidades ambientalistas, devido ao
seu alcance e às incertezas relacionadas com
suas conseqüências.
As emissões de poluentes do
ar em aeroportos são oriundas das atividades de
veículos de apoio em terra, dos sistemas de
manipulação e armazenagem de combustíveis, dos
testes de motores de aeronaves, do tráfego da
movimentação de aeronaves (táxi, pouso e
decolagem) e da incineração de resíduos sólidos
(lixo), assim como das vias de acesso ao mesmo.
A emissão total é o somatório das contribuições
das fontes mais significativas, e pode variar
muito de um aeroporto para outro.
Os efeitos atribuídos a essas
emissões são classificados como locais quando
causam queda na qualidade do ar nos arredores
dos aeroportos, ou globais, quando contribuem
para a degradação da atmosfera como um todo.
Os efeitos locais estão
relacionados à queda na qualidade do ar em
regiões circunvizinhas aos aeroportos. Este
impacto é determinado não só pela quantidade de
gases poluentes emitidos, mas também se
consideram as condições de dispersão na porção
da atmosfera que envolve o aeroporto, que, por
sua vez, está diretamente relacionada aos
fatores meteorológicos da área, como chuvas e
ventos.
Os poluentes mais
preocupantes relacionados à atividade
aeroportuária são o monóxido de carbono (CO),
produzido em maior quantidade pelo tráfego de
acesso ao aeroporto, veículos de serviço no
pátio, incineração de lixo e os óxidos de
nitrogênio (NOx), estes últimos produzidos em
maior quantidade pelas aeronaves a jato.
A questão dos resíduos
gerados em aeroportos tem sido objeto de
freqüente debate nos últimos anos. A decisão
sobre a adoção de um gerenciamento depende de
fatores relacionados ao cumprimento de
legislações específicas de segurança de vôo,
higiene e saúde no tratamento destes resíduos, a
exemplo da Resolução CONAMA nº 5/ 93. Existem,
ainda, questões relacionadas à área de segurança
de vôo (perigo aviário), com conseqüente aumento
do risco de incidentes/acidentes aeronáuticos,
provocado por aves (urubus, garças, gaivotas,
por exemplo), atraídas, quase sempre, pela
disposição inadequada dos resíduos urbanos
gerados e/ou a existência de áreas de atração.
Segundo a NBR 10.004, de
setembro de 1987, consideram-se resíduos todos
os sólidos (plásticos, papéis, embalagens
diversas, sobras de comida e material
hospitalar), os semi-sólidos (graxas, sobras de
material de limpeza) e os líquidos não passíveis
de tratamento convencional (vazamentos
acidentais de combustíveis e lubrificantes,
sobra de remédios), todos resultantes de
atividades humanas.
Os resíduos que necessitam de
controle na área patrimonial de um aeroporto são
aqueles gerados a bordo das aeronaves e os
provenientes das instalações da cozinha
industrial, comércio, áreas de manutenção e dos
demais componentes dos aeroportos.
A poluição das águas e dos
solos é causada pelo tratamento inadequado de
contaminantes provenientes dos aeroportos, como,
por exemplo, produtos químicos usados para
limpeza de aeronaves e dos pátios e pistas,
vazamentos de solventes, combustíveis, óleos e
graxas das áreas industriais, assim como pelos
efluentes líquidos gerados em sua área
patrimonial. A quantidade de efluentes
sanitários e de águas servidas produzidas em um
aeroporto está diretamente relacionada ao volume
de água utilizada. Admite-se como razoável o uso
de água entre trabalhadores, visitantes e
passageiros a faixa de 80 litros / pessoa / dia.
Cerca de 60% a 80% dessa água utilizada
transforma-se em despejos.
Ainda existem outras
contribuições como: infiltrações, águas de
chuva, despejos das áreas industriais, de
treinamentos de contra-incêndio e águas de
resfriamento de sistemas de ar-condicionado
central. Vários produtos químicos são utilizados
pelos operadores dos aeroportos e pelas empresas
aéreas. Com as chuvas, dependendo da quantidade
exposta, estes produtos podem causar poluição se
não forem adequadamente recolhidos e tratados.
Outro problema que deva ser
considerado na análise dos impactos ambientais é
o perigo aviário e suas conseqüências. É de
notório saber que segurança de vôo é premissa
fundamental para o transporte aéreo e o
desenvolvimento de suas atividades. Entretanto,
a adequada segurança operacional dos aeroportos
vem sendo ameaçada por fatores externos, que
extrapolam as competências e responsabilidades
no âmbito da Autoridade de Aviação Civil como a
presença de atividades de natureza perigosa,
inclusive aquelas atrativas de aves na área de
entorno dos aeroportos. A gravidade e o
resultado dessas interferências é uma realidade
no espaço aéreo brasileiro, principalmente
quanto ao perigo aviário.
Na maioria dos países do
hemisfério norte, a grande preocupação com as
aves deve-se ao fluxo migratório que ocorre nas
diversas estações do ano e à presença de algumas
espécies residentes nos limites do sítio
aeroportuário. Já no Brasil, o agravamento da
situação de risco de colisão de aeronaves com
aves durante os procedimentos de aproximação,
pouso e decolagem é atribuído, principalmente,
ao desequilíbrio ecológico causado pelas áreas
de tratamento e/ou destinação final de lixo
urbano, oficiais e clandestinas, além de
matadouros, pocilgas, curtumes e entrepostos de
pesca que operam em desconformidade com a
legislação ambiental e aeronáutica em vigor, no
entorno dos aeroportos.
Via de regra, estas
instalações não apresentam nenhum tipo de
tratamento para a neutralização dos resíduos que
são lançados a céu aberto, atraindo e
propiciando a rápida proliferação de espécies,
inclusive as de porte considerável, como os
urubus e as garças, além de gaivotas em regiões
litorâneas, que ali encontram alimentação,
abrigo e segurança para se estabelecerem.
Atualmente, quando do
processo de licenciamento ambiental de
tecnologias de tratamento e destinação final de
resíduos urbanos ou de outras atividades com
potencial de atrair aves, em áreas nas
imediações dos aeroportos brasileiros, a exemplo
dos Estados de Rio de Janeiro, São Paulo e Minas
Gerais dentre outros, os órgãos ambientais têm
exigido documento com o referendamento da
Autoridade de Aviação Civil.
A falta de redução e controle
das condições atrativas de aves na área
patrimonial dos aeroportos também contribui para
a existência e aumento do risco. Muitas vezes,
transformam uma situação de perigo dada pela
concentração e presença de aves no entorno em
uma situação de risco, ao provocar o
deslocamento dessas aves pela oferta de
alimento, dessedentação ou abrigo, que por
vezes, iniciam ou incrementam a circulação de
aves nas trajetórias de vôos das aeronaves em
operação em um aeroporto.
9.
Algumas Conclusões
Este artigo pretende,
singularmente, alertar a Autoridade de
Aviação Civil quanto à seriedade de
julgamento em consentir a expansão da rede
aeroportuária, com a ampliação da
infra-estrutura existente e a implantação de
novos sítios aeroportuários, de forma a
explorar o potencial máximo além dos
horizontes de planejamento e em harmonia com
o meio ambiente.
As ações em prol do
crescimento do transporte aéreo devem buscar
o alinhamento com a PNMA e com o conceito de
desenvolvimento sustentável, consolidado
pelas lideranças mundiais presentes na ECO
92 / Rio de Janeiro – Brasil, como filosofia
de orientação para o desenvolvimento de um
mundo globalizado.
Para tanto, devem ser
obedecidos os limites da natureza com seus
complexos e frágeis ecossistemas, os
princípios e objetivos da PNMA, bem como se
buscar um planejamento integrado e contínuo
com as administrações aeroportuárias, órgãos
do SISNAMA, autoridades estaduais e
municipais que tenham alguma ingerência
sobre a localização, implantação e operação
de aeroportos no Brasil.
Por fim, alerta que as
questões sociais, urbanas (incluindo a
acessibilidade) e ambientais devem ser
consideradas como critérios básicos para se
observar e nortear a escolha de sítios
aeroportuários e a ampliação daqueles já
existentes, assim como no planejamento e
gerenciamento das atividades operacionais
durante o tempo de vida útil dos aeroportos
nacionais.
------------------------------
* M.Sc.
em Transportes / ENC/FT/UnB, Consultor em
Meio Ambiente / OACI, Técnico da SEP/ANAC
-----------------------------
Referências
- Lei Federal no 6.938, de 31
de agosto de 1981;
- Portaria nº 1.141/GM5, de 08 dez. 1987;
- Bruno Neto, Francisco Costituição
Federal : Academicamente Explicada – São
Paulo : Editora Jurídica Brasileira, 2003;
- Capaldo, Griselda Dano Ambiental e
Derecho Aeronautico. – Buenos Aires :
Editorial Universidad, 1997;
- Custódio, Helita Barreira. Avaliação
do Impacto Ambiental no Direito Brasileiro.
São Paulo, Revista de Direito Civil, 1988.
- Mattos de Lemos, Haroldo A Política
Nacional do Meio Ambiente “Paper”
apresentado no Informativo do Comitê
Brasileiro do Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente, Rio de Janeiro;
- Milaré, Édis Estudo Prévio de Impacto
Ambiental: teoria, prática e legislação.
– São Paulo : Editora Revista dos Tribunais,
1993;
- SÁ, E. L. B.; ROBERT, C. A Direito
Ambiental e Direito Comunitário: um enfoque
interdisciplinar. In: CONGRESSO
INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL, 2.,
jun.1997. São Paulo. Anais... São Paulo:
editor, jun.1997;
- Souza, Carlos Alberto Fonteles de
Procedimentos de Gestão Ambiental em
Aeroportos. Monografia de
Especialização, Publicação E-TA02A/2001,
Centro de Formação de Recursos Humanos em
Transportes, Universidade de Brasília, 2001.
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Aeronáutico e Espacial |
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